農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀及存在問題

【摘 要】農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分，與農(nóng)民的利益密切相關(guān)。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人地矛盾日益突出，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，土地利用率低，違法占地現(xiàn)象普遍。如何做好宅基地管理是各級(jí)政府和國(guó)土資源行政主管部門面臨的一項(xiàng)重要課題。本文通過對(duì)農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀的分析，剖析現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度存在的不足，探討加強(qiáng)宅基地管理、規(guī)范農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策，做到節(jié)約集約用地，落實(shí)科學(xué)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】宅基地；管理；問題對(duì)策；節(jié)約集約

1.農(nóng)村宅基地的概念及其法律基本特征

宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建過房屋但已拆除、現(xiàn)無建筑物，以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地使用權(quán)是指自然人依法取得的在國(guó)家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權(quán)利；宅基地包括建筑物的基地及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地及生活用房中的生產(chǎn)場(chǎng)地。

1.1集體所有

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

1.2使用主體特定

特定的宅基地僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)。村民申請(qǐng)宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出，特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房。

1.3一戶一宅

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。

1.4可流轉(zhuǎn)性受限制

特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房，不得隨意轉(zhuǎn)讓，出租、出賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓地上建筑物后，不得再申請(qǐng)宅基地。

2.農(nóng)村宅基地利用與管理的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地管理直接涉及農(nóng)民切身利益，是關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的大事，始終是基層土地管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近年來，各地積極探索加強(qiáng)宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向規(guī)范，秩序明顯好轉(zhuǎn)，地方法規(guī)制度建設(shè)成效較為明顯。但目前農(nóng)村宅基地的管理粗放，致使許多頑疾與矛盾滋生，農(nóng)村宅基地配置效率低下，宅基地登記發(fā)證工作難以開展，大大制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

2.1農(nóng)村宅基地建房無序，規(guī)劃管理滯后

村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，加上長(zhǎng)期以來宅基地?zé)o償使用，農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)，村莊“小、亂、散”現(xiàn)象普遍存在，土地利用比較粗放。村莊規(guī)模過度擴(kuò)張，或是沿公路線延伸，或是沿村莊外延擴(kuò)展，沒有形成集中布局的狀態(tài)，使得村莊四周新樓林立，而內(nèi)部卻破敗老舊，容易形成“空心村”。政府重舊村擴(kuò)建，輕長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，村莊房屋依然雜亂無序，極大地浪費(fèi)土地資源，影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.2宅基地制度設(shè)計(jì)存在缺陷，有礙法制統(tǒng)一

農(nóng)村宅基地使用權(quán)游離于土地市場(chǎng)之外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯。在我國(guó)土地管理法律體系中，宅基地等集體建設(shè)用地使用權(quán)處于一種封閉狀態(tài)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”集體建設(shè)用地只有在被征為國(guó)有土地以后才能游轉(zhuǎn)。但房屋與宅基地是一個(gè)不可分割的整體。農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，享有所有權(quán)，而宅基地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只有使用權(quán)。房產(chǎn)、地產(chǎn)割裂，農(nóng)村房屋和宅基地之間矛盾難以調(diào)和。

3.農(nóng)村宅基地管理問題分析

3.1宅基地的無償使用制度帶來的負(fù)面影響

20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)曾在部分地區(qū)實(shí)行過宅基地有償使用制度。但考慮到加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因而這種制度還是被廢止。目前全國(guó)農(nóng)村宅基地繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”平均分配的無償無期限使用制度。這種制度雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在很大程度上助長(zhǎng)了農(nóng)村建房風(fēng)氣的高漲，增加了農(nóng)村宅基地的需求量。

3.2農(nóng)民宅基地使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)，限制了舊宅基地的再利用

《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》都規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，但這僅對(duì)國(guó)有土地而言。因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！彪m然《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》允許我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)僅依法流轉(zhuǎn)，但從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，農(nóng)民宅基地使用權(quán)是不能流轉(zhuǎn)的。如《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。

3.3村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，執(zhí)行缺乏力度

村莊建設(shè)規(guī)劃是對(duì)農(nóng)民建房起著最直接的控制作用。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，村莊建設(shè)規(guī)劃由所在地村民委員會(huì)負(fù)責(zé)編制。經(jīng)村民代表大會(huì)或村民大會(huì)討論通過，經(jīng)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。而我國(guó)尚有部分地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)比較落后的邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，至今尚未編制村莊建設(shè)規(guī)劃，有的過于簡(jiǎn)單或規(guī)劃不切實(shí)際，缺乏應(yīng)有的指導(dǎo)意義。

4.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策和建議

農(nóng)村宅基地管理是一個(gè)比較沉重而深層次的問題，在具體實(shí)踐過程中，并不像立法者設(shè)計(jì)的那樣令人滿意，尤其是近幾年來隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的飛速發(fā)展，土地資產(chǎn)價(jià)值得到充分體現(xiàn)，其矛盾越顯尖銳。習(xí)慣性與合理性、合法性常常發(fā)生矛盾。針對(duì)上述問題，本文努力尋求一套符合新農(nóng)村實(shí)際、即合法又合理的宅基地管理辦法。

4.1加強(qiáng)宅基地法律法規(guī)體系的建設(shè)和完善

《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》對(duì)農(nóng)村宅基地的管理雖然作了規(guī)定，但比較宏觀，操作性不強(qiáng)，某些方面還不夠完善。為此應(yīng)該加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)政策，以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題，使農(nóng)村宅基地的使用和管理納入法制化、規(guī)范化的軌道。

4.2加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，逐步推進(jìn)村民住宅建設(shè)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，以土地利用總體規(guī)劃為總綱，主動(dòng)做好與城市總體規(guī)劃銜接工作，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，編制村莊土地利用規(guī)劃，村莊建設(shè)規(guī)劃和開展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制農(nóng)村建設(shè)用地及宅基地用地的規(guī)模和布局。

4.3嚴(yán)格宅基地審批制度，減少土地資源浪費(fèi)

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)劃和用地計(jì)劃管理，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制和引導(dǎo)，建議對(duì)縣（市）農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單獨(dú)核定、單獨(dú)下達(dá)，避免城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地審批管理，堅(jiān)持按規(guī)劃、按計(jì)劃、按定額、按程序、按權(quán)限依法審批，對(duì)符合申請(qǐng)建房條件和用地條件的，實(shí)行規(guī)劃選址、開工放線、竣工驗(yàn)收“三到場(chǎng)”制度，并實(shí)行建房用地“批前、批中、批后”全程管理，整治無規(guī)劃和違反規(guī)劃亂建設(shè)的行為。

5.結(jié)語

從以上分析來看，目前制約農(nóng)村宅基地管理問題主要癥結(jié)在于專門針對(duì)宅基地管理的配套法律制度不健全，缺少有效的指導(dǎo)性的政策措施。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)正發(fā)生重大變革的大環(huán)境下，迫切需要中央及各級(jí)政府、國(guó)土資源行政主管部門盡快制定出一整套既符合當(dāng)前及今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，又具有實(shí)際操作性和可執(zhí)行性的制度及措施，全面規(guī)范宅基地管理，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。 [科]