淺議“立法說明”的起草

何謂“立法說明”？它是法律草案說明的一種通用提法，是立法活動中形成的重要法律文件。我國立法法第四十八條規定：“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內容。”由此可得出兩點結論：第一、立法說明是法律案的組成部分，一件法律案必須包括立法說明。其二，立法說明要“說明”的核心是制定該法律的必要性和主要內容，除此之外，對立法說明的撰寫并無其它限制性、約束性規定。

筆者自2003年至2009年在吉林省人大內司委工作期間，曾作為有關法規起草小組的工作人員，執筆起草了《吉林省預防職務犯罪工作條例》、《吉林省志愿者服務條例》、《吉林省社會治安綜合治理條例》等七部地方性法規的立法說明。在此，擬從法理角度并結合自身的工作實踐，對立法說明的起草談一些粗淺的看法，以求教于大家。

從形成多年的慣例出發，立法說明的撰寫一般遵循著下述體例及格式安排：第一部分，制定法律草案的必要性。第二部分，制定法律草案的過程。第三部分，需要說明的幾個問題。第四部分，結語。當然，實踐中對這幾個部分的體例表述可能會出現細微的差異，不過這些差異并不影響文件的整體結構。下面，筆者便按著以上四個部分的順序逐一論述。

其一、關于制定法律草案的必要性。這一部分包含立法法要求的必須闡述的內容。立法的必要性論述，應簡明扼要，抓住重點，構建起解決現實問題與制定法律草案的邏輯關系，切忌長篇大論。除此之外，筆者認為可以在這部分中增加立法的“可行性、前瞻性、緊迫性”方面的簡要說明內容，作為與“必要性”并行的幾個小觀點。必要性是說明立法的現實需要，可行性是闡明立法條件已成熟并具備相應的可操作性，前瞻性意在表明立法不僅立足當下，且著眼于長遠，緊迫性則是指該項立法不在“緩立”考慮之內，亟需制定出臺。以上四個方面，邏輯關系層層遞進，共同構筑起制定法律草案足夠的充要條件。

其二、制定法律草案的過程。這部分內容的寫法大同小異，重在回溯制定法律草案的工作過程及必經的法定程序。一般說來，如下幾個問題應在這一部分得到回答或體現：第一、立法的啟動。一般說來，在制定地方性法規的活動中較為常見的情形是，常委會組成人員或代表提出的法律案作為啟動立法的前置程序，而起草小組的成立則是立法正式開始的標志。因此，有關立法的由來、臨時機構成立及人員的配置情況應作為立法說明的內容之一，并清楚地梳理出立法活動的邏輯起點。第二、有關科學立法的體現。重點在于說明立法過程中是否經由專家、學者論證，是否對立法所涉的專業領域問題組織行業部門進行研究或鑒定。第三、有關民主立法的體現。著重論述立法中進行聽證以及向人大代表、政府相關部門以及公民征求意見的情況。第四、有關法定程序的說明。按法律規定，法律草案送審稿必須經由本級政府常務會議或人大專門委員會會議討論通過，才能提請常務委員會審議。上述法律程序應在說明中予以提及。

其三、需要說明的幾個問題。這是立法說明的主干和核心。從法理學的角度論，在立法說明中對預立法規的具體適用、具體條款的闡釋和說明，其效力等價于立法解釋。所以在起草立法說明中必須充分重視對這一部分的謀篇布局。第一、說明的問題數目可考慮設定在三到五個范圍內，太多或太少都不適宜。第二、說明的內容宜粗不宜細。因為法規尚未施行，如果事先界定過細、框定過死，執法實踐的復雜性、多變性可能會大大超過立法的預判。第三、在起草技術上需注意，如涉及到法規有關具體條款，盡量不引用或少引用法條原文，點出條目即可，重點是把要說明的問題講清楚，法條原文另有審議件可參閱。

其四、結語部分。這是約定俗成的句式，一般表述為：以上說明連同《條例(草案)》，請一并審議。

(作者單位：省人大財經委)