國庫集中支付改革實踐與探索

[摘 要]國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是我國建立公共財政框架的重要組成部分。國庫集中支付制度改革的推行，明顯提高了財政資金支付管理水平。一是暢通了資金支付信息反饋渠道，增強了資金支出透明度，從源頭上減少了腐敗行為的發(fā)生；二是促進了預(yù)算單位嚴格“按預(yù)算用款，按計劃辦事”，增強了預(yù)算的約束力。三是減少了資金支付環(huán)節(jié)、縮短了資金支付時間，提高了資金運行效率；四是緩減了財政資金周轉(zhuǎn)困難和壓力，提高了財政資金使用效率。

[關(guān)鍵詞]國庫集中支付 改革 問題

實施了國庫集中支付管理制度的改革取得了一定的進展和成效，但隨著改革的深入，也出現(xiàn)了一些值得我們進一步探討和解決的問題。

一、國庫集中支付的目標及運行模式

通過建立國庫單一賬戶來實現(xiàn)對財政資金監(jiān)管，在完善部門預(yù)算體系支持下最大限度地減少財政資金庫外沉淀和閑置浪費，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，切實增強政府調(diào)控能力。國庫集中支付經(jīng)費直達收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)，實行“管錢不用錢，用錢不管錢”，割斷部門支出與收入聯(lián)系，增強財政管理透明度。

當前我國國庫集中支付制度的運行模式是：由政府財政部門在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，財政一般預(yù)算、基金預(yù)算和財政專戶管理的預(yù)算外資金等均通過國庫單一賬戶統(tǒng)一存儲和實行國庫集中支付。預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項要由財政部門來進行審核；國庫執(zhí)行機構(gòu)通過直接支付和授權(quán)支付撥付財政資金。

二、國庫集中支付改革中存在的問題

實行國庫集中支付改革以來，我們?nèi)〉昧艘恍┏煽儯瑸橄乱徊焦ぷ鞯拈_展總結(jié)了一點經(jīng)驗，但是，工作中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足，需要以后的工作中加以完善。

1.部門預(yù)算與國庫集中支付配合不足。國庫集中支付制度成功推行主要是要與完善的部門預(yù)算體系實現(xiàn)“無縫對接”。部門預(yù)算是將預(yù)算落實到每個單位和具體項目中，體現(xiàn)完整性原則，對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算各個階段進行明確劃分，同時根據(jù)執(zhí)行情況和預(yù)測進行相應(yīng)調(diào)整。現(xiàn)行部門預(yù)算尚無統(tǒng)一科學(xué)的定員定額標準，缺少完善的部門預(yù)算法規(guī)，加之部門既得利益相互影響，缺乏真正意義的部門預(yù)算。在實際執(zhí)行過程中往往會出現(xiàn)調(diào)整過大，追加過多的現(xiàn)象，不僅影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，而且直接影響了國庫集中支付的效果。

2.國庫集中支付中直接支付量占總支付量的比重偏低。財政資金有直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式。從實際看，源于種種阻力，改革截今為止，財政直接支付范圍僅限于工資、政府采購及很少的基本建設(shè)資金，大量的是財政授權(quán)支付。授權(quán)支付包括轉(zhuǎn)賬和現(xiàn)金提取業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)雖然可以看出單位資金總體去向，但與財政直接支付相比，其監(jiān)督相對減小；對現(xiàn)金提取業(yè)務(wù)，只能看出提取現(xiàn)金的數(shù)量，卻無法了解其使用方向，難以實施有效監(jiān)管。

3.集中支付改革使得財政部門承擔的負擔過重，各項改革任務(wù)完成情況打折扣。集中支付是財政部門對財政資金的集權(quán)式管理。在資金范圍上，包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外的所有財政性資金都由財政部門集權(quán)管理，由國庫賬戶體系統(tǒng)一收支、記賬核算；在財政資金使用過程中，資金指標的分配，執(zhí)行審核，撥付，監(jiān)督，銀行清算等各個環(huán)節(jié)均由財政部門統(tǒng)一安排執(zhí)行。這種資金集權(quán)管理方式使得管理者承擔較大責(zé)任與風(fēng)險。隨著我國財政收入不斷增加，部門預(yù)算不斷細化，預(yù)算單位基本經(jīng)費、項目經(jīng)費支出量逐年翻番，國庫集中支付業(yè)務(wù)量明顯加大，現(xiàn)有的國庫組織結(jié)構(gòu)、工作流程及人員安排過多的受制于撥款審核、制單、記賬等事務(wù)性工作，對于深入推進和完善集中支付改革有些力不從心。

4.財政資金使用的后續(xù)監(jiān)督缺位。實行國庫集中支付改革后，財政資金在國庫單一賬戶內(nèi)運作，縣級財政部門還未建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，要對預(yù)算單位資金使用情況進行監(jiān)督，只能通過集中支付系統(tǒng)提供的支付信息進行查看，不能實施實時預(yù)警監(jiān)督。在實際工作中，對預(yù)算單位資金使用情況的監(jiān)督也僅流于形式，其主要原因：一是財政國庫支付中心沒有對預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)；二是其他監(jiān)督部門（審計、監(jiān)察等）也未實施實時監(jiān)督。

三、關(guān)于國庫集中支付改革問題的思考和建議

1.大力推進部門預(yù)算改革。嚴格按照公共財政要求，重點抓好部門預(yù)算編制改革，逐步使所有財政資金支付建立在明晰預(yù)算基礎(chǔ)上。制定科學(xué)合理統(tǒng)一的支出定員定額標準體系。配套制度建立應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理原則，由紀檢、監(jiān)察、審計和財政部門聯(lián)合調(diào)研、制定、修訂。標準設(shè)計應(yīng)根據(jù)單位對資金客觀需要和財力可能，同時兼顧單位實際支出和目標任務(wù)調(diào)整，接待標準及個人補助部分根據(jù)區(qū)域消費現(xiàn)狀予以調(diào)整。

2.加強預(yù)算單位財務(wù)管理，完善支付方式。按照財政部及省、市實施方案要求，制訂切合實際預(yù)算單位財務(wù)管理辦法，界定和明晰財政支付和財政授權(quán)支付范圍。工資直達個人賬戶，政府采購、基本建設(shè)支出以及其他大額支出直達勞務(wù)或商品提供者；零星支付實行財政授權(quán)支付。

3.加強國庫集中支付的預(yù)算執(zhí)行管理，建立預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行一體化機制。一體化機制并不違背集中支付關(guān)于預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行分離制約的監(jiān)督要求，而是主要針對日常工作中預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)的問題。預(yù)算與國庫一頭一尾，工作上經(jīng)常首尾不能相接，由于預(yù)算不能做到絕對的準確，在執(zhí)行過程中很多環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，加強集中支付預(yù)算執(zhí)行和管理僅僅依靠國庫一家遠遠不夠，應(yīng)該加強與預(yù)算部門的有機銜接和對話溝通，提高預(yù)算編制的準確率和執(zhí)行分析水平，提高預(yù)算執(zhí)行效率。

4.精簡業(yè)務(wù)流程，提高國庫預(yù)算管理的執(zhí)行力和靈活性，建立高效率的國庫資金運行機制。進一步梳理集中支付業(yè)務(wù)流程，按照“確保資金安全、提高工作效率、方便單位用款”的原則，統(tǒng)籌兼顧，加強國庫集中支付、非稅收入收繳和公務(wù)卡改革之間以及與其它各項財政改革之間的有機銜接，研究改革間的內(nèi)在聯(lián)系，在部門之間，國庫內(nèi)部之間取消重復(fù)性工作，撤并多余崗位，簡化預(yù)算單位資金申請手續(xù)，以發(fā)達的電子信息網(wǎng)絡(luò)為依托，進一步完善集中支付系統(tǒng)，建立財政和銀行兩套電子賬務(wù)，發(fā)生業(yè)務(wù)時進行賬務(wù)數(shù)據(jù)比對，積極探索集中支付無紙化管理，為預(yù)算單位財務(wù)部門減輕負擔，規(guī)范操作程序，提高財政資金運轉(zhuǎn)效率。

5.建立動態(tài)監(jiān)控分析機制，強化國庫實時監(jiān)控職能，加強外部監(jiān)督，建立雙重監(jiān)控體系，保障資金安全。一是加強制度和軟件建設(shè)。研究制定國庫集中支付改革監(jiān)控管理辦法，完善國庫集中支付監(jiān)控軟件，確保財政資金安全、規(guī)范、有效運行。二是拓寬監(jiān)控范圍，消除資金監(jiān)控盲區(qū)，加大監(jiān)控力度。結(jié)合非稅改革、公務(wù)卡制度改革情況，完善國庫動態(tài)監(jiān)控軟件；加強對下?lián)苜Y金和配套項目資金的監(jiān)控管理，在確保資金安全、規(guī)范運行的前提下提高資金使用效益。三是提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控水平和信息分析水平。在受理單位和供應(yīng)商投訴和報告重大事項的基礎(chǔ)上，進一步完善系統(tǒng)監(jiān)控、核算處理、整改問效的運作機制。四是嚴格單位及個人的責(zé)任機制。