對新型農村社區集聚式發展的思考

一、新型農村社區

新型農村社區有四個主要特點：一是布局要科學合理，功能齊全，形態和建設方式要有全新的面貌；二是要節約土地；三是要成為為周邊生產、生活服務的中心；四是要被納入新型城鎮化的范疇。《意見》強調“加快新型城鎮化進程，帶動‘三化’協調科學發展，服務中原經濟區建設，促進新型農村社區集聚式發展”。這就體現了新型城鎮化發展的本質要求。

二、新型農村社區的集聚式發展

關于對“新型農村社區的集聚式發展”的理解，我們還是要結合實際工作，從河南省的實際情況出發進行理解。我們的理解是：把一些分布零散的舊村莊遷并整合在一起，按新型城鎮化的要求集中建設以居住為主，基礎設施、公共服務設施配套的農村居住小區，就是新型農村社區的集聚式發展。從有利生產、方便生活的角度出發，應該是相對集聚。平原區，城市郊區集聚程度要大，山區、丘陵區等集聚程度要小；用地適宜且有條件的地區集聚程度要大，用地等條件差的地區可能集聚程度要小，這是正確理解新型農村社區集聚式發展的前提。當然這里應杜絕一點兒都不集聚的想法。一點兒都不集聚不符合未來的發展方向，是一種完全錯誤的想法。

三、新型農村社區集聚式發展的基本思路

根據河南的實際情況，考慮有利生產、方便生活的原則，山區和丘陵區每個行政村可以考慮建設2～3個集聚式發展的農村社區。平原區行政村可以考慮一個行政村建設1～2個集聚式發展的農村社區；有條件的地區，無論是山區、丘陵或平原區，可以一個行政村建一個集聚式發展的農村社區，或幾個行政村合并建一個集聚式發展的農村社區。這里最主要的問題是農民意愿。但必須考慮到《意見》中的總體目標，即“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮”，成為新型城鎮化發展的支撐點。由此可以看出，山區和丘陵區的集聚式發展的農村社區人口規模以500～2000人為宜，平原區集聚式發展的農村社區人口規模以5000～10000人為宜。真正體現“山區和丘陵區的新型農村社區集聚式發展要依托小城鎮、工礦區或規模較大的中心村，重點對基礎條件差、自我發展能力弱、不宜居住的散、小、遠等村莊進行遷并；平原區的新型農村社區集聚式發展要依托城鎮、產業集聚區、產業園區以及規模較大、基礎條件較好的中心村，按照集中緊湊、集約用地、集聚發展的原則，加大村莊整合力度”。

四、新型農村社區集聚式發展的建設方式

從河南省的情況看，新型農村社區集聚式發展建設方式有三種：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前進行新農村社區集聚式發展最主要的建設思路。特點是容易實施，但容易出現的問題是：舊村莊的拆除工作和復耕工作緩慢，也容易出現新的變數。最終有可能導致新社區建起來了，但舊村莊卻依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省內不是很多，主要特點是周期長，近期很難看到效果；另外，群眾的臨時安置也是個大問題。主要特點是，很容易看到舊村莊的復耕。三是邊建邊拆：在河南省范圍內也有這樣的例子，在舊村莊周邊先行建設一部分社區房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特點是比較穩健。問題是建設周期過長，各項手續要反復辦理，比較麻煩。

五、新型農村社區集聚式發展可能出現的問題

（一）集聚力度過小或過大的問題

應正確理解集聚力度過大過小的問題是一個相對的問題，原則是尊重群眾意愿，符合“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮的目標”。大是一個方向，小可能更多的是群眾意愿。要處理兩者的關系，科學合理地確定集聚式發展的新型農村社區的規模以及舊村莊的遷并力度。

（二）有利生產、方便生活的問題

有些人可能會認為人是集聚到一起了，公共服務設施配齊了，生活是方便了，可能不利于農業生產的展開。這就需要解決一個問題，農民從事農業生產的出行距離可能加長的問題，實際上這里還有一個基礎設施的配套問題。河南省采取的新型農村社區集聚發展的基本思路有兩條：一是河南省人口密集。社區到勞動所在地的距離并不會很遠；二是我們走的一條路是一個逐步的過程：合村建社區，然后一部分社區再逐步過渡為小城鎮。隨著農村交通體系的完善，這些問題都會解決。

（三）進行新型農村社區集聚式發展應重視農村產業化發展問題

河南的廣大農村目前的產業發展狀況仍然是以農業為主，因此農業產業化的發展決定著農民的收入，而農民收入的多少，又決定著新型農村社區集聚式發展的規模和快慢程度。推進農村產業化發展是進行新型農村社區集聚式發展的關鍵。

農村產業化的發展有一個核心兩個根本：核心是農村土地的經營方式，是建立農村土地的合作經營制度，推廣農業的企業化經營模式，還是仍然停留在農民各自種好自己的責任田。兩個根本是如何在縣、市、鄉鎮建立現代農業科學技術推廣體系和建立面向國際、國內的農產品信息及市場銷售體系的根本問題。這是政府幫扶農村產業化發展的關鍵。

（四）關于進行新型農村社區集聚式發展的資金和主體問題

《意見》明確說明：“省政府每年安排一定的專項資金用于新型農村社區集聚式發展以獎代補。各級政府要為新型農村社區基礎設施和公共服務設施建設提供必要的資金支持，引導建立多元化的投入機制。”這說明，政府將用“以獎代補”和相關政策指導并引導新型農村社區的集聚式建設和發展。新型農村社區集聚式建設和發展的資金主體仍然要靠市場的主導作用加以解決，河南省農村廣大，單靠政府財政是不能夠實現新型農村社區的集聚式建設和發展的，市場是新型農村社區集聚式發展的主力軍，具體工作還是要從市場做起。

（五）關于新型農村社區集聚式發展的核心問題——土地問題

河南省各地進行新型農村社區集聚式發展除了政府的要求外，群眾的積極性也非常高。政府如何鼓勵這方面的積極性，事關新型農村社區集聚式發展的大局。我們可以考慮建立一種機制：城市的開發。城市房地產的開發必須取得建設用地指標，這些指標一方面靠國家土地整理項目獲得，另一方面要從整合農村建設用地中獲得，使新型農村社區建設過程中獲得的用地指標在向城市轉移的過程中實現價值。搞農村社區建設的集體或企業受益了，才能調動新型農村社區集聚發展的積極性，同時也解決了新型農村社區建設用地的問題。

農村新型社區集聚發展的關鍵是兩項政策的制定：一是集體建設用地的流轉政策和渠道，能否實現集體建設用地指標向城市流轉的價值，推動著新型農村社區建設的步伐。二是推動農村農業用地的規模化經營和推進農村產業化發展的政策，也是推進農村新型社區集聚發展的關鍵，也需要科學合理的政策加以引導。筆者認為，應根據《意見》要求，適時調整縣（市）城市村鎮體系規劃，達到用規劃引領新型農村社區集聚式發展的目標；政府應配套出臺《農村集體建設用地指標流轉實施的指導意見》以及《城市土地開發過程中取得用地指標的實施方案》，從法律層面解決農村集體建設用地流轉的收益問題；政府還應配套出臺《推動農業發展規模化經營，推進農村產業化發展的指導意見》，鼓勵農村發展企業農業和合作農業。

（作者單位：河南省豫建設計院）