基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的城市公共空間供給機(jī)制研究

摘要：從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，本文分析了現(xiàn)行城市公共空間供給機(jī)制在供給主體選擇、供給效率及水平等方面存在的問題，以及由于供給制度設(shè)計(jì)上的不合理所帶來的城市公共空間供給上的不足和分配上的不合理，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)，區(qū)分政府和市場(chǎng)在城市公共空間供給機(jī)制中的角色定位，并給出制度設(shè)計(jì)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市公共空間 供給機(jī)制 公共經(jīng)濟(jì)學(xué) 空間資源分配

一、引言

城市公共空間是城市市民進(jìn)行公共交往、舉行各種活動(dòng)的開放性場(chǎng)所。楊保（2006）認(rèn)為“城市公共空間是屬于公眾的場(chǎng)所，是市民可以無拘無束地光顧、自由自在地活動(dòng)的地方，也是享受城市生活、體認(rèn)城市風(fēng)情、彰顯城市個(gè)性、領(lǐng)略城市魅力之所在”。城市公共空間一方面可以促進(jìn)不同階層的人群進(jìn)行社會(huì)交往和社會(huì)活動(dòng)，另一方面可以提升整個(gè)城市的宜居品質(zhì)。同時(shí)，公共空間可以有效緩解居住在不同空間層次社會(huì)空間人群的之間的對(duì)立情緒，無形中消融了城市市民之間的疏離感，降低了社會(huì)不安定情緒集中爆發(fā)的可能性，從而增加了全社會(huì)的和諧穩(wěn)定資本。

近年來，在我國的公共空間供給中，“私有化、商品化、符號(hào)化”的開發(fā)模，造成了環(huán)境空間品質(zhì)低下、類型和功能單一、注重形式化的設(shè)計(jì)而忽略人性化的需求，且城市居民中消費(fèi)能力越強(qiáng)的人群，越擁有公共空間的優(yōu)先使用權(quán)。很多學(xué)者已經(jīng)開始拷問公共空間是否已經(jīng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹兇獾南M(fèi)場(chǎng)所”，是否已成為城市消費(fèi)文化的空間載體？公共空間已悄然蛻變?yōu)椤皞喂部臻g”。我國城市公共空間的供給短缺、供給低效率以及供給類型單一化已經(jīng)成為當(dāng)今城市開發(fā)過程中不爭(zhēng)的事實(shí)。

本文試圖從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，探討城市公共空間的屬性、供給機(jī)制中的角色定位、及公共空間供給的制度設(shè)計(jì)，并就城市公共空間的開發(fā)模式中政府和市場(chǎng)的作用進(jìn)行評(píng)析，為解決當(dāng)今我國城市公共空間供給困境提供一條新的思路，為城市公共空間有效供給提出政策建議。

二、作為準(zhǔn)公共物品的城市公共空間的屬性

相對(duì)于私人空間主要由市場(chǎng)開發(fā)主導(dǎo)而言，城市公共空間由于其公益性、正外部性的特點(diǎn)，長期以來由政府主導(dǎo)開發(fā)供給，具備有公共物品的屬性，但又不屬于純公共物品。純公共物品具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，而準(zhǔn)公共物品則介于純公共物品和私人產(chǎn)品之間，具有不完全的消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的排他性特征。準(zhǔn)公共物品可具體分為擁擠性物品和俱樂部物。由于公共空間本身具有容量極限，達(dá)到極限值時(shí)，對(duì)公共空間的使用就具有競(jìng)爭(zhēng)性，達(dá)到具有競(jìng)爭(zhēng)性的使用水平的這一點(diǎn)稱為擁擠點(diǎn)。在擁擠點(diǎn)，容納或供應(yīng)一個(gè)追加的消費(fèi)者的邊際成本將大于。街道、廣場(chǎng)、公園等城市公共空間就屬于這種擁擠性公共物品。因而城市公共空間不是純公共產(chǎn)品，而是一種具有擁擠性的準(zhǔn)公共物品?？臻g的使用權(quán)限可以通過空間準(zhǔn)入管制實(shí)現(xiàn)“排他”使用，此種情況下的城市公共空間即具有了俱樂部物品的屬性—消費(fèi)上非競(jìng)爭(zhēng)但可排他，即對(duì)于俱樂部的全體成員來說是非排他的，但對(duì)于非俱樂部成員來說則是排他的，如城市門禁社區(qū)內(nèi)的綠地，需要購買門票進(jìn)入的主題公園等。準(zhǔn)公共物品既可以通過市場(chǎng)來提供，也可以通過政府來提供，還可以通過政府引導(dǎo)促使私人部門自愿提供。

三、城市公共空間供給機(jī)制中政府與市場(chǎng)的角色定位

（一）政府直接供給公共空間面臨的困境

當(dāng)政府對(duì)城市空間資源進(jìn)行再分配，參與城市空間資源配置時(shí)，可以對(duì)城市公共空間進(jìn)行直接供給。這種資源配置方法的效率條件應(yīng)該滿足市場(chǎng)配置資源的條件——每一個(gè)市民對(duì)于城市公共空間的邊際貢獻(xiàn)之和等于開發(fā)公共空間的邊際成本，即帕累托最優(yōu)效率條件。實(shí)現(xiàn)這一效率條件必須滿足以下兩個(gè)假設(shè)條件：

1、理性政府的假設(shè)。假設(shè)政府能充分了解城市居民對(duì)城市公共空間的需求類型及規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上制定如何通過最優(yōu)收費(fèi)政策，即征收無扭曲稅來為公共空間的開發(fā)融資，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共空間的有效供給。它要求信息在市民與政府之間是對(duì)稱的。

2、存在一個(gè)社會(huì)總福利函數(shù)。即每個(gè)市民對(duì)于使用公共空間所取得的效用函數(shù)的可加總性。政府通過這個(gè)總的社會(huì)福利函數(shù)的最大化來實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市空間資源的最優(yōu)配置。

只有滿足上述前提，才能得出政府提供公共空間的效率條件，使政府能夠按照各個(gè)不同階層人群的偏好與意愿來收費(fèi)，以此收益補(bǔ)償開發(fā)公共空間的邊際成本，完成對(duì)城市公共空間的有效供給，使得城市的空間資源在“私人”與“公共”之間的配置達(dá)到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

然而，現(xiàn)實(shí)中的種種局限很難使上述條件得到滿足，導(dǎo)致公共空間供給的低效率，這是因?yàn)椋?/p>

1、作為一種空間資源，城市公共空間的正外部性是隨著空間距離的增加而遞減的，即可達(dá)性降低，外部性減弱。

2、財(cái)政收入作為政府進(jìn)行公共空間建設(shè)開發(fā)的單一融資手段，取自于政府對(duì)市民的征稅。公共空間具有建設(shè)目的的公益性和福利性，且后期使用權(quán)歸屬于全體市民，如果政府對(duì)公共空間的建設(shè)開發(fā)進(jìn)行粗放式的管理，開發(fā)過程不考慮回收投資成本，則產(chǎn)生一系列問題。此外，在整個(gè)開發(fā)過程中，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政府的開發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督角色的缺位也導(dǎo)致了城市公共空間供給的低效率。

（二）政府在公共空間開發(fā)中的角色定位

正是由于上述局限性因素的存在，使得政府直接提供公共空間的條件得不到滿足，因此政府在城市公共空間開發(fā)中的角色必須重新定位。要使政府在公共空間開發(fā)中發(fā)揮有效作用，應(yīng)考慮以下兩方面問題：

1、如何確定公共空間的供給規(guī)模。

2、如何確定政府供給公共空間的范圍。

根據(jù)以上需要考慮的兩方面問題可以看出政府提供的公共空間只能滿足大多數(shù)普通市民最基本的公共空間需求，即供給“平等進(jìn)入”型公共空間，而無法滿足部分市民對(duì)于公共空間的類型和規(guī)模存在的超額需求，此時(shí)通過市場(chǎng)交易方式供給公共空間來滿足這部分超額需求是可行的。

（三）市場(chǎng)在公共空間開發(fā)中的角色定位

現(xiàn)實(shí)中我國的城市公共空間供給狀況，已經(jīng)由傳統(tǒng)的政府“全包”模式開始走向政府與企業(yè)的合作模式，并部分向市場(chǎng)主導(dǎo)開發(fā)模式轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)這一開發(fā)主體的加入，對(duì)解決城市公共空間的供給不足與低效率問題提供了新的途徑。相較于政府開發(fā)公共空間，市場(chǎng)在供給公共空間上具有如下優(yōu)勢(shì)：

1、在公共空間的開發(fā)過程中有更為完備的成本預(yù)算約束，對(duì)于成本-效益更為敏感，同時(shí)可以通過市場(chǎng)調(diào)查與市場(chǎng)需求分析，解決關(guān)于公共空間的供給者與需求者之間信息不對(duì)稱的問題，從而根據(jù)需求信息提供多功能多類型的差異化的公共空間。此外，同時(shí)通過實(shí)行對(duì)空間“準(zhǔn)入”的管制，排除不愿意為公共空間的正外部效益付費(fèi)的人群，或通過“價(jià)格歧視”的方法針對(duì)不同人群收取不等的費(fèi)用，最終達(dá)成對(duì)其投資開發(fā)的公共空間外部效益的資本回收，提高公共空間供給效率。

2、在公共空間的運(yùn)營管理過程中，可以通過一種契約型的管理制度，使得公共空間的準(zhǔn)入者對(duì)維護(hù)公共空間的運(yùn)營支付費(fèi)用，采用對(duì)公共空間使用權(quán)限進(jìn)行收費(fèi)的手段，通過市場(chǎng)機(jī)制以最優(yōu)的成本維持公共空間的運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)公共空間的可持續(xù)供給。

3、市場(chǎng)利用將公共空間與私人空間搭配供給的模式，有效地將公共空間外部效應(yīng)私有化、商品化、資本化，從而解決回收投資的問題。如：開發(fā)商在進(jìn)行商品房開發(fā)時(shí)，常常以優(yōu)越的景觀資源作為賣點(diǎn)吸引消費(fèi)者，通過把公共空間的提供與銷售私人商品房聯(lián)系起來，競(jìng)爭(zhēng)愿意為公共空間正外部效益付費(fèi)的消費(fèi)者。

（四）區(qū)分政府與市場(chǎng)在公共空間供給機(jī)制中的角色的原則

由前文所述，在城市公共空間的開發(fā)模式選擇上，政府主導(dǎo)開發(fā)與市場(chǎng)主導(dǎo)開發(fā)不是相互替代、各自獨(dú)立的關(guān)系，而是互相促進(jìn)、融合、補(bǔ)充和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市公共空間的有效充分供給的關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)，明確政府與市場(chǎng)的地位和作用。相關(guān)原則包括：

（1）明確范圍。

（2）明確政府提供不等于政府為開發(fā)主體進(jìn)行投資建設(shè)。

（3）即使只能由政府融資來提供，也要建立預(yù)算約束和效益校核機(jī)制，規(guī)避政府主導(dǎo)的弊端，盡量減少政府行為的低效率和浪費(fèi)。

（4）市場(chǎng)提供也分為自愿提供與非自愿提供兩種情況。能形成自愿提供的要積極支持，同時(shí)建立激勵(lì)機(jī)制進(jìn)一步鼓勵(lì)。不能形成自愿提供的政府應(yīng)該創(chuàng)造條件，通過土地使用權(quán)界定、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，促進(jìn)有效供給。

（5）公共空間的使用權(quán)限分配要公平公正。

四、城市公共空間供給機(jī)制的制度設(shè)計(jì)

上述分析表明，政府的職責(zé)即是通過制度設(shè)計(jì)，矯正市場(chǎng)開發(fā)主體在提供城市公共空間的過程中的不當(dāng)行為，進(jìn)行適度的干預(yù)及引導(dǎo)，從而兼顧好城市公共空間供給機(jī)制的效率與公平。具體的制度建議如下：

（一）建立激勵(lì)機(jī)制

制定合理恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)主體對(duì)公共空間的自愿供給，提高公共空間的供給水平與供給效率。

（二）公共空間與私人空間的捆綁供給機(jī)制

利用捆綁供給手段，來促進(jìn)市場(chǎng)主體對(duì)公共空間的非自愿供給。如在進(jìn)行街道綠化整治時(shí)，政府可以將綠化整治與街道路燈廣告牌的使用權(quán)捆綁招標(biāo)，從而提高市場(chǎng)主體參與公共空間的意愿。另外在進(jìn)行商業(yè)空間開發(fā)時(shí)，依據(jù)商業(yè)開發(fā)的規(guī)模硬性規(guī)定市場(chǎng)主體需配套提供的開放空間及文化服務(wù)設(shè)施的規(guī)模。從而避免城市公共空間變?yōu)椤凹兇獾南M(fèi)場(chǎng)所”。

（三）生產(chǎn)與供分離機(jī)制

即是將公共空間的開發(fā)建設(shè)權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給市場(chǎng)來完成，政府通過合約供給、政策資助、財(cái)政補(bǔ)貼等途徑實(shí)現(xiàn)其為全體民眾提供公共空間的意圖。其中合約供給是指政府在保留公共空間的土地產(chǎn)權(quán)的前提下，以合約的方式明確市場(chǎng)主體開發(fā)、經(jīng)營公共空間的權(quán)利和義務(wù)，開發(fā)主體達(dá)到合約的要求時(shí)，政府支付相應(yīng)的報(bào)酬。政策資助和財(cái)政補(bǔ)貼均用于當(dāng)公共空間的社會(huì)效益與市場(chǎng)開發(fā)主體所取得的收益不相匹配時(shí)，政府對(duì)其投資損失予以補(bǔ)償。此種情況下政府部門與市場(chǎng)部門之間即為委托-代理關(guān)系。

（四）成本分擔(dān)機(jī)制與懲罰機(jī)制

成本分擔(dān)機(jī)制即是在開發(fā)過程中的投資總量，在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行分配。大型的公共空間開發(fā)投資成本巨大，單靠政府的力量亦或是單靠市場(chǎng)的力量均難以保證資金的籌集及預(yù)算的平衡，資金鏈常常難以為繼。此時(shí)由二者分擔(dān)開發(fā)成本成為一個(gè)最優(yōu)解。成本分擔(dān)是基于產(chǎn)權(quán)明晰、使用權(quán)限明晰等條件下的契約式的合作開發(fā)機(jī)制，因而明確使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)的范圍與時(shí)限尤其重要。

懲罰機(jī)制則用于針對(duì)不合作者的強(qiáng)制性措施。對(duì)于市場(chǎng)主體在開發(fā)過程中刻意減少公共空間的比重進(jìn)行懲罰，同時(shí)對(duì)進(jìn)行高檔封閉住區(qū)開發(fā)的開發(fā)商主體，超出審批標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)建綠化面積的行為也予以懲罰。

五、結(jié)語

快速城市化的進(jìn)程中，我們往往注重了對(duì)城市空間資源開發(fā)的效率，而忽視了對(duì)空間資源分配的公平?；谧畲蠡恳粋€(gè)市民的利益，設(shè)計(jì)一個(gè)能真正最大化社會(huì)全體民眾的效用制度，解決當(dāng)下城市公共空間供給機(jī)制中存在的問題，達(dá)到城市空間資源兼顧效率與公平的最優(yōu)配置是城市規(guī)劃管理所應(yīng)追求的目標(biāo)。

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