淺析中國公民對政府行政權力的監督路徑

【摘 要】政府的行政權在當代社會中起著舉足輕重的作用，然而行政權的特性也決定其容易“異化”。中國各級政府歷來行使強大的行政權，對經濟、社會的各個方面有著巨大的影響力。行政權力與公民權利的平衡促進和諧社會的建設，而對政府行政權力的監督是促進這種平衡的關鍵。公民是國家的主人，有權使用各種監督路徑監督政府、保障合法權利。文中梳理了我國公民依法可以使用的各種監督路徑：政黨監督、人大監督、司法監督、輿論監督以及行政監督。

【關鍵詞】政府;行政權力;中國公民;監督路徑

0.引言

進入二十世紀，行政權在現代國家的權力系統中的地位日隆已是不爭的事實。隨著人類經濟、社會的發展，公共事務變的愈加多樣與復雜，行使行政權、直接處理與協調社會公共事務的政府，顯示出其在國家政治生態中的優越性與重要性。依托一套在官僚制理論上建立起來的行政組織，借鑒與運用科學管理的方法，各國政府將公共行政的觸角深入到社會生活的各個領域。同時，政府尋找各種理由與借口，通過合法的程序或實踐的默認，取得了越來越大的自由裁量權。現代社會的這種公共行政組織及其權力的膨脹與擴張的現實，一方面符合人類社會發展，特別是工業化大生產的特點與要求，并且具有相當大的積極作用。然而，另一方面，其弊病也是非常顯見的。行政權力因其自身特點容易出現“異化”現象，從致力實現公眾利益的服務本質變為侵害公民的權利、進而變成傷害民主政治與公民社會的“猛獸”。

任何事物都須有度，超越了限度，就會起到負面作用。中國各層級政府，歷來具有多而強的行政權力，而其治下的普通公民，相對地處于弱勢地位。長期以來，公民權利的保障更多依賴于各級政府的自律。隨著我國社會主義法制化與民主化的建設進程的加快，公民權利的保障與救濟途徑，即公民對政府行政權力的監督與控制的路徑工具的法制化、常態化與明確化，在理論上與實踐上都具有重要的意義。

1.行政權及其“異化”

行政權，是一定的行政主體為完成其行政任務、履行行政職責以實現國家的行政職能而享有的國家權力。[1]行政權與司法權、立法權等一樣，自人類建立國家以來，便作為一種國家權力的形式，活躍于政治舞臺。古希臘哲學家亞里士多德在其經典《政治學》中，就對國家（城邦）事務進行了劃類，將其歸納為議事機能、行政機能以及審判機能。[2]在近代，洛克、孟德斯鳩等近代西方啟蒙思想家在他們的分權理論中，將行政權作為國家權力的一部分，一般是國家政治系統中的政府機構所行使的那部分國家權力。這里的政府，是狹義的“政府”，即國家的公共行政機構，是管理社會公共事務的行政組織，是國家政治機構中刨去立法機構與司法機構的剩余部分。

行政權的本源是“善”的。與籠統的國家權力概念一樣，它的出現是為了更好地實現人類群體的公共利益。自然主義學說在論及國家的起源時都描述了人類的“自然狀態”，在洛克筆下的“自然狀態”中，每個人都處于“完備無缺的自由狀態”，“在自然法的范圍內，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產和人身，而無須得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”。[3]那么，為何人類愿意放棄如此美好的自由狀態，而訂立“契約”，讓渡自己的部分權利組成政治共同體，“讓自己受制于其他任何權力的統轄和控制”？[4]洛克認為，人類在“自然狀態”中享有的權利雖然美好，卻十分不穩定，大多數人不守“公道與正義”，互相侵犯，形成霍布斯筆下的“每個人與每個人的戰爭”的野蠻境遇。在這種情況下，人們需要國家權力對其財產的保護而不至于生活于恐懼中。因此，可以將行政權力與公民權利在本源上看成是利益一致的，任何國家權力的目的應然是維護社會秩序、使民眾免受威脅從而促進公民權利發展，行政權也不例外。

現代意義上的不斷膨脹的行政權日益成為人類社會事務不可或缺的管理者。相對于立法權與司法權，行政權在公共事務上更具有效率、更專業與更具時效性，符合工業時代對于決策的要求；行政權的行使主體依托現代管理理論與科學技術的發展，擁有專業知識與手段進行行政管理活動。這在很大程度上發揮了行政權“善”的本性，管理與協調復雜多變的社會公共事務，為社會與市場提供秩序與保障，增進人類共同的福祉。然而另一方面，其弊病也非常顯見。行政權力與一般意義上的國家權力一樣，是以強制力及政府對其的壟斷地位為基礎的。這種強制力，雖在本質上給予了政府在公共行政活動中的權威，使其能夠行使職權處理社會公共事務，從而為公共利益服務。然而，各國公共行政的實踐表明，行政權力的壟斷與強制性，伴之以相對于權利的優先執行性、假定合法有效的公定性等特點以及其自由裁量空間不斷膨脹的現實，使行政權更容易出現“異化”的現象。行政權的異化是權力異化的一種，表現形式之一就是公共行政機關行使行政權的活動背離了行政權“善”的本性，變為損害社會秩序、阻害經濟發展、傷害社會民主、侵害公民權利的越界的不必要的“惡”，走向其本質的對立面。

2.中國政府行政權現狀

在我國，從中央到地方的各級人民政府是行使行政權的主體。雖然中國并不實行“三權分立”，并且憲法中沒有明確提出“行政權”的概念，但在實踐上，行政權及其與立法權和司法權的互動、協作都是我國政治過程中存在的權力運行現象，所以也必然存在行政權的行使主體。根據我國憲法的規定，中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家行政機關；地方人民政府是地方行政機關。依循一般由狹義的行政機關行使行政權的通例，在我國，中央人民政府即國務院、各層級的地方政府及其工作部門，實際行使著行政權，承擔與履行著憲法以及法律特別是各種行政實體法、程序法所具體規定的職權。

我國政府的行政權在國家政治活動中實際是擁有主導地位的。在西方權力分立的制度下，西方國家如英國、法國、美國等，行政權、立法權、司法權分屬政府、議會與司法部門，三權依照其不同政治制度與歷史文化傳統在不同程度上相互制約與控制。我國行政、立法、司法三權也存在分野，然而卻并非是絕對獨立的。我國是社會主義國家，國家政權的設計深受馬克思主義國家理論的影響，強調不同國家權力間的協調與合作，形成了“議行合一”的政治體制。憲法規定，立法機構，即全國人民代表大會是最高權力機構，國務院是其執行機構；地方人民代表大會是地方國家權力機關，地方人民政府是其執行機關。也即，從法理來說，在我國，行政權是歸附于立法權的，立法權擁有至高無上的地位。然而，在實際運行中，我國各級政府的行政權在國家事務中占據著主導地位。

這種主導地位，不僅是世界各國政治運行的總體趨勢，也是我國特殊歷史與現實國情所決定的。1949年新中國成立之初，經過戰爭的摧殘，國家滿目瘡痍，百廢待興。此時，在國家恢復生產、全力建設的背景下，需要一個自上而下組織嚴密、紀律嚴明、執行力強的政府，承擔起執行政治命令、恢復經濟生產、管理公共事務的職能。歷史證明，雖然在此過程中走過彎路，但強有力的行政權對于國家的復興與建設起了相當大的積極作用。事實上，在大致的時間段，世界各國都在進行戰后的重建與生產，國家職能的大幅擴張也是當時世界必起的大勢。改革開放以后的三十多年中，我國政府歷經數次行政體制改革，內容涉及從組織重組到功能變革。變化是明顯的，隨著計劃經濟體制的打破，我國各級政府從改革前對經濟、社會全方位的管制與控制，轉變為更多進行宏觀經濟的調控、為市場經濟體制的運行提供制度服務與秩序保證等。但不得不指出的是，我國各級政府雖然下放了眾多微觀層面的權力，但從實踐來看，依舊行使著強大的行政權，對社會、經濟事務的掌控與影響能力依然很強，并且，行政部門擁有非常廣泛的委任立法權和自由裁量權，并且對司法部門有著一定程度的牽制。

在我國各級行政機關的行政活動中，都或多或少出現了行政權侵害公民權利的情況，具體案例更是不勝枚舉。然而，人類社會發展的趨勢也決定了并不能因為行政權的異化現象，而否定行政權的積極作用，回歸行政權的消極狀態。當今社會，限制行政權力，使政府回復到“守夜人”的最低職責，反而會對社會、經濟的發展產生負面影響。所以，理想的方法是找到行政權力與公民權利之間的平衡狀態。而在民主法治的框架下，公民擁有成熟的、穩定的、明確的對政府行政行為進行監督的路徑工具，是達到這個平衡的關鍵所在。

3.公民是監督的主體

“主權在民”的思想表明公民是國家權力的擁有者，公民將權利委托給國家機關行使，當然有權使用一切合法手段對國家權力的運行情況進行監督。現在大多數有關行政權的書籍在論述對行政權力的監督路徑時，傾向于將公民對政府的監督獨立成章，從而與諸如人大監督、輿論監督等方式區分開來，其實，這狹隘理解了公民的監督。從本質上說，國家是根據人民的公意而建立起來的，我國憲法也規定人民是國家的主人。因此對于國家行政機關行政行政權的監督活動的最終主體只能是公民，憲法與法律所規定的監督路徑，如立法機關、司法機關等，只不過是公民在民主法治框架內可以使用的監督工具而已。作為國家權力唯一的擁有者，公民的監督主體資格不應被降格成為監督的工具。從本質上講，這些工具都是公民可以用以監督政府行政、保護自己合法權利的武器，公民是作為主體而參與其中的。

細數我國憲法以及各項法律所規定的公民對政府進行監督活動的合法途徑與渠道，存在著許多諸如落實不夠、形同虛設、設置障礙等問題，但只要有法律規定，隨著我國民主化、法制化建設的不斷深入，這些具體的監督路徑工具必然會被進一步明確化、規范化、常態化，公民會更容易接近、利用、操作它們。這些監督路徑已基本可以覆蓋對政府監督的所有內容，包括對政府具體施政行為事前、事中、事后的監督與控制；對政府所立行政法規合法、合理性的審查與質詢；對政府官員違法亂紀行為的檢舉與控告等。一項好的法律或制度只有被認真執行以后才會真正對社會起積極作用，而要做到這一點，就應該從頭開始，明確告知我國公民他們究竟依法擁有哪些監督政府的路徑工具從而做到合法、合理地行使自己的權利，同時讓各級人民政府銘記自己面臨著多層次的監督機制從而促使其嚴格地依法行政、造福于社會，最終，在公民權利與行政權力之間建立起和諧狀態。

4.監督路徑簡析

限于篇幅，這些粗略的羅列與整理僅會淺層描述我國公民可以使用的對政府行政權力的行使進行監督的路徑工具，對其中每個路徑工具存在著的問題以及改進對策并不進行探討。

政黨監督：這里的政黨監督途徑，就是指公民通過政黨組織對政府行政權力的行使進行監督的活動。政黨，在現代政治中扮演了重要的角色，現代政治在某種意義上說就是政黨政治。[5]執政黨，由于其掌握了國家權力，尤其是政府行政權力，所以對政府行政的控制與監督，也就具有其他政治或社會組織所無法比擬的能力。在中國，中國共產黨擁有長期執政黨的地位，對我國政治的方方面面都具有決定性的影響力，故這里僅討論執政黨對政府行政權力的監督。在“黨管干部”的原則下，中國共產黨作為執政黨對于政府官員的任命擁有實際上的決定權，具有中國共產黨黨籍的行政官員在全體行政官員中占據了相當大的比例。這就意味著，執政黨的紀檢部門與政府的監察部門在職責范圍上有相當大的重復性，中國共產黨的紀律檢查和黨內監督制度可以覆蓋絕大多數政府機關中掌握實權的行政官員。而在實踐中，紀檢監察合署辦公的制度也表明執政黨希望更直接有力地監控行政官員，這也是“黨管干部”的另一層意義，即促使廣大黨員干部規范地行使行政權力。故在中國的政治現實中，執政黨對政府行政權力的監督是直接有效的，有巨大的潛力和能力，必然也是我國公民參與監督活動的重要工具。中國共產黨具有密切聯系群眾、一切依靠群眾的優良傳統，其黨章明確規定了這一點，說明我國公民通過執政黨監督政府的理據是毋庸置疑的。首先，黨員應該成為群眾與黨組織聯系的第一線，在《中國共產黨黨內監督條例（試行）》中規定，黨員有責任向黨組織反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益。其次，各級紀檢監察部門建有多種接受群眾投訴舉報的渠道，比如網上舉報、信訪舉報及12388紀檢監察機關舉報電話。

人大監督：即公民通過人大對政府的監督，是指我國公民在憲法與法律的規定下，通過人民大表大會及其常務委員會，對各級政府行政行為進行的監督活動。各級人民代表大會是權力機關，各級行政機關是各級人民大表大會的執行機關。人大選舉產生政府，政府對人大負責并報告工作，人大對政府工作實施監督，人大與政府是產生與負責、監督與報告的關系。[6]因此，各級人大及其常委會作為權力機關對于各級行政機關的監督是擁有牢固法理依據的。同時，各級人民代表大會，是由人民直接與間接選舉產生的，代表人民行使國家權力，理應與公民保持密切聯系與溝通，對人民負責。所以各級人大及其常委會也是公民直接參與監督政府的一件利器。近年來，人大監督力度不斷增強，方式方法也不斷豐富。2006年頒布的《中華人民共和國各級人民大表大會常務委員會監督法》對我國各級人大常委會的監督工作進行了程序性的規定，使各級人大常委會的監督工作有了具體的操作規范。并且將公民參與作為我國各級人大常委會監督工作的重要內容，有多處條款直接或間接規定了公民參與，從制度上給公民參與人大常委會監督提供了一個可供執行的平臺。[7]公民可以對政府的規范性規定或文件，對政府侵犯公民合法權利的行為，對政府組成人員違法犯罪的行為，向人大代表或各級人大常委會的信訪部門提出建議、意見、申訴、控告與檢舉。[8]同時，地方人大在吸納公民參與的制度上也在不斷創新。在謝安民（2012）文獻中，介紹了浙江某市人大常委會進行的“人民聽證”的制度。

司法監督：公民通過一國之司法部門對行政部門進行監督、申訴、乃至控告，乃是世界大部分國家公民俱有的一項權利。司法機關在我國分為檢察機關即人民檢察院和審判機關即人民法院。最高人民檢察院規定人民檢察院直接受理的立案偵查的案件范圍是：貪污賄賂犯罪案件；瀆職犯罪案件、國家機關工作人員利用職權實施侵害公民人身權利、民主權利犯罪案件以及國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件等四大類，共計57項明確的犯罪案件。可以說，人民檢察院對于國家工作人員的司法監督在刑事犯罪方面是全面的、具有震懾力的。人民檢察院的監督是一種被動性的、事后補救性的行為，所以，真實的公民舉報信息對于其監督工作的開展有很大幫助，因而，這也是公民得以揭露犯罪、救濟自我權利乃至保護國家利益的重要途徑。各級人民檢察院也都有多種形式、方便暢通、安全保密的舉報途徑，公民可以通過電話、信函、網絡、語音信箱或者直接前往舉報中心接待室進行舉報。另外，人民檢察院對于公民的舉報活動提供最大程度的方便，可根據舉報人的要求進行，比如上門接待、預約接待以及雙休日接待等，對于重大線索舉報，可以直接預約檢察長舉報。

人民法院對于政府的監督主要來自于受理公民依據《行政訴訟法》的規定對于政府具體行政行為侵害自身合法權利的情況提出上訴的案件。《行政訴訟法》的施行的目的首先是通過司法權對行政權進行監督與制約，促進行政機關行政行為符合法律規定。其次，通過行政訴訟程序的設置，使公民可以依靠司法審查制度對自我權利進行一定程度上的救濟。行政訴訟在強大的行政權力與相對弱小的公民權利之間起到了平衡作用，從根本上保護公民合法權益。

輿論監督：在傳媒信息發達的今天，輿論監督從本質上說是大眾傳播媒體以公眾代言人的身份對偏離社會正常軌道的種種違法、違紀、違規現象的公開揭露和批評。[9]信息時代，大眾傳媒依托其公開、透明、快速、廣泛等特點，已經成為一股強大的“不是國家權力甚于國家權力”的權力，在西方被喻為司法、立法、行政三權之外的“第四權力”，[10]從而，大眾媒體的輿論監督在現實中也成為監督、制約行政權力運行的重要力量，是公民可以借助的相對獨立于政治系統的重要監督途徑。近年來，中國的大眾傳媒的獨立性與社會責任意識逐漸增強，對一些損害公民利益、地方利益甚至國家利益的政府行政行為進行了有力的揭露與抨擊，特別在地方，這些案列不勝枚舉。這些成功的媒體監督案例許多都離不開來自公民提供的信息。有的公民在別的監督途徑“暫時失效”的情況下選擇求助媒體進行權利救濟，依靠傳媒的影響力，迅速獲得社會關注，進而取得更高層級權力機關的關注，有些更是推動了一些旨在更好保護公民權利的立法進程，從而推動了我國民主法治的建設。當代，公民聯系大眾傳媒的方式也越來越方便快捷，在電話、信函繼續起作用的同時，電子郵件、微博等網絡工具愈加成為公民求助媒體的主要工具。

行政監督：在我國的政府過程中，行政機關內部也存在對自身行為進行監督的機構設置與制度設計，比如各級行政機關內部的監察部門、信訪部門的設置以及上級行政機關對所轄下級行政機關的監督等。其中，行政機關內部的監察部門已與執政黨的紀檢部門合署辦公，不再贅述。而行政機關的信訪工作，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動，[11]行政機構的信訪部門是我國公民歷來常用的也是在相當長時間內為數不多的權利救濟途徑之一。普通公民，作為信訪人，可以在《國務院信訪條例》的規定下享有依法進行信訪的權利，并且“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門的應當認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督”。[12]至于公民通過上級行政機關對其所轄下級行政機關的監督，原則上也應通過上級行政機關的信訪部門先進行信訪。

【參考文獻】

［１］胡建淼.公權力研究: 立法權·行政權·司法權[M].浙江大學出版社，2005:193-200.

［２］亞里士多德.政治學[M].商務印書館，1965:125-126.

［３］［4］洛克.政府論[M].商務印書館，1964:77-78.

［５］商愛玲，周振超.執政黨與政府關系的比較分析[J].云南行政學院學報，2008（4）:19-22.

［６］尹漢華.理順我國執政黨、人大與政府之間的關系[J].齊齊哈爾師范高等專科學校學報，2007（2）:1-3.

［７］謝安民.公民參與人大監督模式研究—以浙江Z市“人民聽證”制度為例[J].四川理工學院報（社會科學版），2012（5）:1-8.

［８］周大仁.創建服務型政府，應對全球化挑戰[M].中共中央黨校出版社，2005:157-158.

［９］張互桂.淺論大眾傳媒的輿論監督在民主發展中的作用[J].中國市場，2010（26）:143.

［１０］鈕敏，徐駿.“第四權力”介入下權力生態系統的重構—以司法、媒體與公眾的和諧互動為例[J].民主與法制，2007（5）:122-126.

［１１］［12］中華人民共和國國務院信訪條例．2005.