公共政策執行過程偏差理論指導大學生村官政策執行

摘要：公共政策執行偏差，指的是執行者在實施過程之中，由于受到主客觀因素的影響，政策的最終行為效果偏離了政策目標，產生不良后果的政策現象。大學生村官政策是目前如火如荼開展，卻又頗受爭議的政策，本文結合公共政策執行偏差理論，提出大學生村官政策執行中存在問題、原因及相關建議。

關鍵詞：政策執行偏差 村官政策 建議

1、公共政策執行過程偏差相關理論

1.1公共政策執行偏差的定義

公共政策指的是一定的歷史時期內，政府或者社會公共權威為了達成一定的目標，從而制定的一些行為依據與行動方案，它經常表現為調解人們相互之間的利益關系的政策措施與復雜過程。未經實施的公共政策僅僅為一項具備觀念形態的分配方案，因此，沒有執行，政策本身就是空話。

公共政策執行是一項包含眾多環節、涉及諸多變量的動態復雜過程，其中任一方面出現問題，都將直接或間接地影響到公共政策的效果發揮，形成公共政策執行偏差問題。國外純粹涉及政策執行偏差的論文與專著相對較少，主要集中于政策有效執行條件探究，如史密斯的《政策執行過程》，george edwards在《公共政策實施》中主要探討激勵方法對于執行的作用等。國內關于政策執行偏差的研究近年來開始得到重視，但專著也并不多，主要集中于論文與課題。例如謝慶奎（2001）指出：“偏差和變形是指由于人、體制利益因素導致的政策執行的變形。”寧騷（2000）認為：“所謂公共政策執行偏差，是指執行者在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策現象。”丁煌（2010）提出：“政策執行過程中的執行活動因某種消極因素的影響而出現的不順暢乃至停止不前，進而導致政策目標不能圓滿實現甚至完全落空的一種情形。”這些表述雖然有所不同，但其內涵基本相同，即政策執行與政策目標相背離，這些文章都主要對政策“失真、變異、走樣”等進行了闡述并提出了相關對策。

1.2公共政策執行偏差的表現

雖然在實際政策執行過程中，政策執行偏差的表現多種多樣，但是主要可以分為以下六種：

（1）政策附加——搞土政策、自行其是

政策附加又稱作附加式政策執行、政策執行擴大化或擴大范圍執行政策，是指政策在執行的過程中被不適當地添加了不合理的內容，讓原有的范圍、力度以及目標都超越了既定政策要求，這些要求往往是為了個人或部門利益私設的。如一些“土政策”即為在所謂的旗號的掩飾下自行添設的政策，屬于另搞一套，謀取私利行為。

（2）政策照搬——迎合上級、按章辦事

政策照搬又可稱為機械式政策執行、照搬式政策執行，是指執行主體對上級政策機械地照搬照抄，呆板執行政策，原原本本地傳達，并不結合當地實際情況科學運用，使得原則性與靈活性嚴重分離。主要表現為“千篇一律地應用一種方法、一個模式”，單純追求原則，忽視靈活。

（3）象征執行——敷衍了事、表面文章

象征執行也叫做表面化政策執行或敷衍式政策執行，是指政策執行者在執行政策時，只重形象和表面文章，看重形象工程，而忽略深層次問題，并不將主要精力放在長遠發展上，而僅僅為了實現短期目標，提高當期政績而落實政策。

（4）曲解執行——違背初衷、利益取舍

曲解執行也可稱為局部化政策執行或殘缺式政策執行，是指政策執行不及時、不完備、不配套，政策內容或部分被執行，或根據個人利益進行取舍，或有意曲解上級政策，使得政策在執行時與政策初衷有悖。

（5）政策替換——上有政策、下有對策

政策替換又稱作全異化政策執行，是指政策執行者在執行對自己不利的政策時，政策執行者就背離上級政策實質，執行與上級政策相背離的個人政策，也就是“上有政策，下有對策\"、“掛羊頭、賣狗肉”、“有利就執行，不利就變形”，這種政策執行導致上級政策目標落空，名存實亡。

（6）政策抵制——陽奉陰違、政令不通

不少學者又將政策抵制定義為抗拒式政策執行，是指政策執行者對上級政策不接受、不認同，拒不執行上級政策，這種情形一般是政策執行者由于利益或覺悟方面因素，對政策執行產生強烈抵觸情緒，導致政令不暢，政策執行受阻。

2、公共政策執行偏差理論剖析大學生村官政策執行中的問題

2.1政策照搬——村官招募

國內大學生村官政策經過萌芽階段、效仿實驗階段、國家初步參與階段、全面實施階段之后，已經基本趨于成熟。中共中央組織部2009年文件對大學生村官政策的具體內容加以解釋，也為全國地區大學生村官的招聘設計了基本框架。這一政策從選聘數量、選聘條件、待遇、管理服務、財政補貼、到村任職后的長效機制等方面進行了細致規定。然而，在具體的招募過程中，農村的基層組織并不擁有任何決定權與發言權，而那些人事組織與選拔的人也都是強調對學生思想素質、在校成績等的考核，并不關注他們對具體基層工作的認可度，了解他們的需求。由此真正的人才供應與需求雙方均不了解彼此狀況，這種機械式的選拔辦法往往招來的是縣市人事部門較為青睞的人員，卻忽略關注人才的結構與創新創造能力。因此，村官招募問題上機械執行十分明顯，使得人才在源頭上與基層的適應性難以保障。

2.2象征執行——村官應用

大學生進入基層本是為新農村經濟建設注入智力支持，然而，不少地方政府完全將這一政策的實施視為一種政績的展示，他們開展這項工作往往僅僅塑造了自身的形象，完全不考慮為達成政策的目的與意義，將此視為“面子工程”的傾向性更高。所以很多地方政府認為做好前期的宣傳、信息發布，組織好人員的鄙視與面試，大學生人才的引進工作就告一段落了，不需要再后續跟進。因此，這種動機不純導致的敷衍心態下，大學生村官的成長自然得不到重視，政策的執行效果也大打折扣了。

2.3政策替換——村官出路

通過網絡論壇、大學生村官訪談等可以看出，大學生村官最主要的顧慮就在于出路，究其原因，大學生村官的出路問題上公共政策執行表現為明顯的替代性，這里以江蘇徐州沛縣一位大學生村官的訪談為例。

案例：沛縣“大學生村官”訪談（二）

訪談對象：王先生，沛縣某村官

訪談時間：2011年6月

訪談概要：我是沛縣的一名“大學生村官”，我來自于農村，我喜歡農村，我更愿意為農村服務，三年快到期了，可是我們的未來卻沒有人管。

我們一個月才九百多的工資，可是我們仍然喜歡這份工作。我們也期待能在農村干一番事業，所以我們很多人都想到了創業。但是，創業需要啟動資金。雖然說現在縣市都說支持大學生村官創業，但是在申請資金的時候，非常的困難，可以說是“狼多肉少”，而且，單靠我們自己貸款，能力非常有限，因為我們的工資本不是走的事業編制，所以無法貸款。這讓我們非常發愁。

實際上，中央提供包括繼續留任、考驗深造、考取公務員、自尋出路、自主創業等五條出路給廣大大學生村官。盡管貌似這五條出路給了村官們足夠的未來保障，事實上真正落到實處的卻很少。東部地區相對好一些，對于西部很多大學生無奈續簽，也有些繼續自尋出路，卻在起跑線上輸給了其它有經驗積累的同學。大學生村官試圖獲得編制是較為困難的，由于很多地方編制超得嚴重，他們對政策漸失信心。

2.4政策抵制——其它利益相關者

抵制式政策執行主要表現在行政村其它利益主體對村官政策的抵制上。很少有大學生反映自己進入村內工作得到當地群眾的熱烈歡迎，論壇上很多大學生也指出由于大學生村官的具體工作是直接面向村民的，不少村民認為大學生村官就好比“知青下鄉”、“臨時借調”，往往對他們能夠對他們踏實工作心存質疑，這導致大學生村官受到村民的抵制也較多。

此外，政策執行人員方面，各大學生村官的政策執行主體往往是縣組織部、村委會、鄉鎮政府以及一些執行人員，然而，由于這些人員本身知識結構不足，對政策理解不透，難以深刻執行政策，同時他們的官僚主義較為嚴重，往往“以數字績效”作為業績考核標準要求大學生，不免對學生產生了短期內過高的期望；另外，他們往往擔心大學生村官由于典型的文化與學歷優勢，會對原有的干部隊伍產生沖擊，影響自己的工作穩定性，所以對他們進行抵制。

3、大學生村官政策執行偏差的原因及對策探究

3.1大學生村官政策執行偏差的原因

（1）政策制定本身存在缺陷

不可否認，大學生村官政策作為特定歷史時期的產物，符合國家與人民利益的政策，對就業率提升、農村發展都有一定的作用，政策實施也確實取得了一定的成效。但另一方面，因地制宜制定政策，真正從大學生的動機出發，滿足大學生的基本需求，促使他們安心工作，為農村做出貢獻，做好他們的保障這方面卻遠遠不夠。

在政策本身方面存在問題，首先，政府定位不夠清晰，未能真正從廣大大學生的內在需求出發，綜合考慮他們下鄉的動機，安排好在崗期間的激勵與考評，以及合同到期的出路；其次，政策法律基礎不足，大學生村官沒有明確的對應法律條文，他們不同于公務員，也不同于選調生，不少地區在選聘時沒有明確說明，如若大學生村官出現外在待遇及心理落差，沒有合理的訴求窗口；第三，社會認同度不高，他們往往容易遭遇到群眾、在職村內官員等多方面的軟抵制。要解決這些問題，還必須首先還原大學生村官一定的地位，在法律上給予他們充分的保障。

（2）政策配套措施不完善

正由于政策本身存在缺陷，大學生“村官”他們并沒有形成法制化、制度化的依據，他們的權利與義務尚未明確化， 導致他們成為了“兩委”之外的編外人員，有些村還出現大學生工資發放延遲，大學生助學貸款取消難度大等各種問題，顯然這配套的措施不到位，讓政策的執行也成了空話。

訪談過程中不難發現，不少村官最關心的問題依然是服務期滿之后他們出路何在，無論中央還是地方都指出，那些服務期已滿同時考評合格的大學生“村官”能夠被續聘或者獲得相應的政策優惠，這些優惠包括公務員加分、考研加分，同等條件下給予優先錄取等等。雖然開始時貌似作為優惠政策被提出，但真正實施時，卻遇到了兌現的問題，村官定向招考的透明性在國內尚有待加強。

（3）相關主體觀念未革新

盡管大學生村官政策執行初期迄今已將近十年時間，與大學生村官直接利益關系的主體觀念仍然是政策執行的第一大障礙，首先，對于地方官員而言，大學生村官的引進視作為“面子工程”、“業績工程”，真正希望將政策落到實處，將大學生的用處充分發揮的地區較少；其次，在行政村領導看來，大學生村官就好比空降兵，他們難以適應當地的水土，“眼高手低”的并不罕見；第三，村民對大學生村官這一新鮮事物認識不夠，往往不配合工作；第四，大學生自身沒有明確的定位，對于新農村建設沒有形成明確的認識，無法迅速完成“學院人”向“社會人”這一角色的轉變，身為村官計劃的主體往往容易心猿意馬，打退堂鼓。

（4）各地基層財政決定了執行的偏差度不同

大學生村官進入基層之后，很多學生提出“巧婦難為無米之炊”，尤其在中國東西部差異很大，東西部農村差異更大的現實背景下。以中部河南省為例，大學生村官研究生學歷僅每月獲得800元補貼、本科生700元、而專科生也只有600元，與上海、江蘇、重慶等地有明顯落差。正是由于河南地區有限的財政實力，村官政策在執行上偏差度更加明顯，最突出表現在大學生村官所獲薪酬方面。

也正是中國中東西部在經濟基礎上的差別，大學生村官往往積極性也明顯不同，這就是大學生村官報考時地區偏好明顯的重要原因，也是構成中西部地區整體大學生村官學歷水平偏低、政治背景黨員較少的因素。另一個層面上說，正是由于這種典型的地區差異，全國制定統一的村官安置政策較難，這樣各地執行出來的偏差就更大，由此惡性循環。

3.2大學生村官政策執行偏差對策建議

針對前文所指的問題及原因，筆者認為首先應深入改變大學生村官自身的認知，讓他們熱愛事業、熱愛農村，才能促進村官政策的進一步完善，提升大學生就業率同時真正為新農村建設出力。顯然，思想觀念上的問題不僅出現在廣大村官上，要想大學生村官若想真正立足于農村，為三農服務，真正在農村干事創業并實現自身的人生價值，還應消除村行政領導的抵制情緒，同時積極建立起群眾基礎。

除此之外，應改變那種自上而下的招聘方式，縣級與村級共同努力，各個行政村應對自身行政建設與經濟建設中存在的問題進行剖析，隨后確定自身的人才需求，報送縣級進行統一招聘，村干部應能在人員挑選中起到一定的主觀能動性，讓他們真正樂于接受大學生村官，愿意安排一定的崗位并為他們負責。

如前所述，大學生村官政策的配套措施不足，使得村官政策實行出現較大缺口。因此，要糾正執行偏差，還需要建立完善政策的配套措施。首先，應進一步制定大學生村官的系列制度法規，確認大學生村官的合理法律地位，與此同時，政府應制定好完善的優惠政策與待遇，消除大學生的后顧之憂。

強化大學生村官考核也是當前的關鍵舉動，各地應制定出各種不同的考核標準來客觀地評價大學生村官的工作表現，在考核結果上將表現與員工的晉升以及薪酬福利等掛鉤。將現代企業的管理理念如目標管理、以人為本、動態監督等融入到大學生村官的管理與考核中，必將起到意想不到的效果。

參考文獻：

[1]寧騷.公共政策.北京：高等教育出版社.2000

[2]謝慶奎.政治釋義──關于政治涵義的再討論.新視野.2001(4)

[3]丁煌，李曉飛.公共政策執行過程中道德風險的成因及規避機制研究——基于利益博弈的視角.北京行政學院學報.2010(4)