淺析網絡民意對公共政策制定的影響

[摘 要]網絡民意表達是民意表達的一種新形式。憑借網絡信息化的優越性，網絡民意表達突破了傳統媒介民意表達在時間與地域，代表人數與身份的局限性，對政府公共政策的制定起著重要的推進作用。本文分析了網絡民意對公共政策制定的積極影響，同時也指出其潛在的負面因素，建議通過搭建網絡民意與公共政策的互動平臺和加強政府對網絡民意的有效引導，實現網絡民意與公共政策制定的良性互動。

[關鍵詞]網絡民意 民意表達 公共政策 網絡論壇

網絡民意是民意表達的新形式。①對網絡民意的界定，理論界目前尚未形成通行的觀點和定義。比較一致的看法是，網絡民意與傳統民意的內容并無本質區別，只是表達方式不同而已。本文理解的網絡民意是指以互聯網技術為基礎，以網絡為平臺，通過互聯網上論壇、博客、微博和即時聊天工具等手段，對某一問題、社會事件等自由發表評論和意見，聚合某種愿望和訴求，凝成某種輿論，從而形成的一種民意。②網絡民意建立在網絡技術的發展之上，其對政府公共政策的制定也有重要的意義和作用。如何構建網絡民意與公共政策制定之間的良性互動成為當今政府行政管理的一個重要內容。

一、網絡技術對民意表達的推動作用

隨著民主政治的不斷完善與發展，公民參與政府決策制定的途徑表現出多元化的特點，而參與渠道的多樣化極大地豐富了傳統公民政治參與的方式。其中，隨著互聯網的迅速發展和廣泛普及，民眾通過網絡媒體參與民意表達的現象已越來越普遍，其影響力也越發明顯。

（1） 當前民意網絡表達的主要途徑

1.網絡論壇

網絡論壇是利用網絡BBS③的功能和技術創立的一種全新的以語言為主要形式的信息交流平臺。在這個平臺上，廣大網友可以對社會問題充分發表自己的意見，并進行觀點交流。在中國，互聯網發展伊始，一南一北即誕生了兩家網絡論壇。分別是南邊的以民間力量為主導的、業余性質的天涯論壇；以及北邊的以政府力量為主導的、專業性質的人民網強國論壇。兩家論壇具有不同的身份背景、不同的運營方式、不同的參與對象以及不同的使命。在經過十多年發展之后，他們都成為當前互聯網重量級的意見表達渠道和對話平臺。

網絡論壇的早期階段是以提供、發布各類新聞、信息，關注天下大事、發表宏觀高論為主形式的新聞和觀念的交流平臺。近些年來，隨著政府行政信息公開的深化和落實，政府行政電子化管理的逐步建立，網絡論壇的議題越來越趨向民生，民眾參與國家重大決策的討論方向發展，已經成為重要的民聲集散地。2008年6月20日，胡錦濤總書記在人民網考察時，與網友進行在線交流。2010年2月27日，溫家寶總理在全國“兩會”前夕，再一次接受中國政府網、新華網的聯合采訪，與網民在線交流。④中國社會科學院新聞與傳播研究所在其發布的《新媒體藍皮書：中國新媒體發展報告（2010）》中指出：中國網絡論壇已經成為民意集散地和網絡輿論的代名詞。⑤

2.博客與微博

博客（Blog或Weblog）一詞源于“Web Log”（網絡日志）的縮寫，是一種十分簡易的易操作的個人信息發布方式。博客在我國出現是2002年至2003年之間的事情。近些年，這種以個人信息發布為主的網絡交流方式，在民聲表達上的作用變得越來越凸顯。在全國有影響力的江西“民生博客”即是一個很好的例子。開通近3年來，民生博客博主數量迅速增加，曾一度有幾十位縣委書記、縣長、區長同時開博客。博文更新頻率快，內容也越來越受網民歡迎。2萬多條回復，足以說明關注“民生博客”的網民數量很大。⑥目前，“民生博客”已經形成了一個品牌。這個品牌的影響力，可以帶動更多民眾了解民生工作、參與民生工作。

微博（Weibo）是在博客之后發展起來的一種更易書寫，更具效率和轉播力的個人信息發布工具。微博的出現給政府行政改革注入了新的動力，同時也讓讓政府更加注重使命和責任。據互聯網監測研究機構DCCI互聯網數據中心預測：到2011年底，中國互聯網不重復的微博獨立用戶數將達1億，2013年底將達到2.53億左右。⑦龐大的參與人群與自由的思想表達無疑將推動和促進民意的表達。

（2）網絡技術對民意表達的推動作用

網絡為民意表達提供了新的平臺。由于網絡本身具有便捷性和及時性，同時對于網民而言具有隱匿性，使得網民在論壇、博客這些新興網絡場所中往往活動程度比較高，愿意暢所欲言、發表見解，這也使得民意的表達和傳播更為真實。總體而言，網絡民意這一新的表達方式相對傳統的民意表達方式而言，其優越性體現在以下幾個方面：

1.突破時間與地域的限制

基于網絡傳播的迅速及時性與無界性的特點，網絡民意表達，克服了傳統表達渠道因時間與地域的限制所帶來的表達障礙，而變的更廣泛和及時。以網絡論壇為例，其一對一的高頻率交流，使其具有極大的吸引力，并由此造就了在重大問題上迅速形成輿論的能力。⑧網絡民意表達的這一及時性也使得它有助于問題得到及時發現和解決。

2.突破代表人數與身份的局限

網絡民意表達還可以突破代表人數與身份的局限性。依照2007年7月中國互聯網絡信息中心（CNN-IC）發布的《第20次中國互聯網發展狀況統計報告》，截至2007年6月30日，我國網民總數達到1.62億人，互聯網普及率達到12.3%，互聯網的信息和溝通功能已被普遍使用。⑨

同時，網絡的匿名性特征，使民意表達使用更坦率、直接。其克服了身份的局限性，使得參與者的身份平等化。因此，網絡民意表達是最大程度的消解了現實社會的權力、財富、身份、地位等因素對溝通的影響，減少了把關層級，為網絡民意參與主體的平等交流創造了條件。

3.突破媒介與傳播速度的局限

網絡媒介越來越流行于社會之中，原因之一在于網民只需擁有電腦或手機便可以借助網絡平臺來自由表達自己的思想和觀念。此外，由于網絡具有開放性，任何事件一旦經過網絡傳播，便會迅速進入到大眾的視野，誘發網民的關注，并被置于輿論監督之下，從而誘發更多社會大眾的關注，并在網民的控制態勢下產生結果。從2008年的“三鹿問題奶粉”事件到2011年塑化劑食品丑聞，網絡民意對事件的揭發，處理以及后期政府相關政策的出臺都起到了重要的輿論監督作用。

二、網絡民意對公共政策制定的重要性及影響

（1）網絡民意對公共政策制定的積極意義

公共政策制定涉及兩個步驟。首先是如何將社會公共問題轉化為政策問題，其次是如何科學的制定相應的公共政策。順利的完成這兩個環節需要滿足兩方面的要求：一是進入政策制定議程的社會公共問題必須反映公民普遍的意見訴求，具有一定的影響力；同時，政府在制定相關政策時需廣泛聽取民眾意見，以民為本。網絡民意恰恰在這兩方面都起著重要的作用，具體表現在：

1.網絡民意有利于公共政策制定民主化

決策民主化是現代政府公共決策的基礎。它要求政府在公共政策決定過程中，廣大人民群眾和各種社會團體都能夠充分的參與，反映自身的根本利益和要求。公共政策的產生是由多元行為主體（個人、商業組織、政黨組織、利益集團）通過對話、協商、妥協共同參與合作最終達成平衡和整合而成的。在任何一個社會，不同社會層面、不同行業的人們有不同的利益訴求。協調平衡好這些利益關系，充分尊重民意表達十分重要。這要求政府必須建立交流平臺，廣開言路，傾聽民意，聽取來自不同方面的意見，讓不同利益群體都有自己的聲音，這是科學民主決策的特征與重要前提。⑩

2.網絡民意有利于公共政策制定科學化

實現公共政策的最優化是公共政策制定的最終目標。相對于傳統媒體而言，網絡媒介傳播具有信息量大、及時性、影響廣泛等特點。網絡民意的充分利用可以為政府提供更多的政策方案，并從中選出對解決社會問題最有利的措施，這極大地增強了政府政策制定的科學化。{11}此外，網絡民意的廣泛性可以幫助在管理決策過程中，決策者有限的理性判斷和抉擇的局限性。因此，網絡民意有助于發揮集思廣益，群策群力的作用，從而進一步提升政府制定政策的質量。{12}

3. 民意表達有利于公共政策制定更加完善

公共政策制定帶來的效果好與不好，最終需要通過社會實踐來檢驗。網民同時作為社會的公民，是社會實踐的主體。在現實社會中，網民可以通過自身的感受來體會政策實施的效果，并通過網絡媒介來進行意思表達。當前一些政府機關也在通過建設自己的網站甚至開通博客、微博來與網民進行互動。這種時實和高效的雙向交流使得相關部門能及時聽到來自社會網民的反饋聲，從而判斷政策實施所帶來的效果如何。2007年全國人大會議和政協會議期間，新聞媒體設置的兩會熱線，就是政府對民意的溝通與回應。{13}

（2）網絡民意對公共政策制定的負面影響

網絡民意是把雙刃劍，對公共政策制定產生積極影響的同時，其也基于某些不可避免的特殊因素而對公共政策制定產生負面的影響{14}。這些特殊因素具體體現為：

1.網絡民意中的非理性因素

網絡由于網民參與的匿名性，使得人們在自由表達的同時，有人參雜個人感性意見甚至極端情緒。甚至不乏有人借助該平臺故意傳播虛假、夸大信息，甚至傳播和煽動謠言，造成社會恐慌等現象。這在一定程度上影響其他網民的真實意思反饋，并容易誤導公共政策決策者，給政策制定造成障礙。

2.網絡民意中的隨機性因素

網絡民意中的隨機性因素主要表現為參與輿論討論的網民在年齡結構、思維成熟程度以及所在地域存在極大隨機性。而這一隨機因素不同程度上導致了網絡民意代表性的不充分，從而極大的影響了網絡民意的廣泛性和代表性。因此，網絡民意有時不能充分體現民意，針對某項決策的網絡公共輿論往往帶有一定的局限性。{15}

3.網絡民意中的分散性因素

由于網絡民意是民眾直接的，自由的，平等的參與決策制定，進而形成網絡公共輿論。多數情形下民眾可能提供大量而豐富的決策參考信息，這固然有利于科學決策的取舍，但在另一方面，由于每個個體關注的焦點不同，使得網絡民意具有一定的分散性。這樣過多的信息增加了決策者方案選擇的困難度。面對各種各樣的要求，決策者很容易在確定方案時變得無所適從，從而使政策制定變得盲目和隨意。這些都不利于政府的科學決策。

三、實現網絡民意與公共政策的良性互動

（1）搭建網絡民意與公共政策的互動平臺

1.加強網絡設施建設

當前，大多政府機關正在積極推進電子政務建設和服務，以實現與社會大眾良好的溝通和交流。而網絡硬件設施建設是基礎。只有在穩健的基礎設備條件的支持下，決策機關才能更好的與民眾進行互動，從而得到有效和及時的反饋。同時，還需要穩步推進政府現代化公共政策過濾系統的構建。具體包括現代化的信息收集工具的構建；專業化的信息分析與處理團隊的培訓；現代化的信息傳遞渠道，建設好政府門戶網站并做好維護工作。

2.提高網民自身素質

網民是實踐參與和實踐效果反饋的主體。只有當網民能夠理性、客觀的表達自身看法、并與政府進行良性互動時，這種表達才對政策制定和執行具有正面意義。隨著網民的數量越來越大，人群范圍也越來越廣泛，當前提高網民的綜合素質和整體素質，顯得十分重要。沒有素質良好的網民，網絡參與就容易缺乏理性，甚至成為少數人謀取私立的工具，網絡民意的整體良性發展也會受到阻礙。因此，政府有責任、有意識通過采取措施來鼓勵、支持網民提高對網絡信息辨別是非的能力，提高網絡參與素質。

（2）加強政府對網絡民意的有效引導

1.加強信息網絡管理

由于部分網絡民意存在非理性化的特點，虛假和夸大的民意表達會影響甚至阻礙公共政策的制定。相關政府部門應該加強網絡管理。一方面健全和完善科學化的管理體制，建立政府主導、統一管理、分工負責和統籌協調的管理機構，對網絡信息進行戰略性管理。另一方面，把網絡管理視作政府職能轉變、服務民眾的重要內容和手段，建設好輿論引導機制。在重要的網站、搜索率高的引擎、以及相關的博客和微博上，建立良好的輿論引導和管理。不斷完善有關網絡的管理條例，加強相關法規的執行力度是加強網絡管理的保障。同時，在重要的網絡平臺或者對于重大議題討論平臺，可以試行網絡實名制，通過各種方式鼓勵實名登錄，使得發言人對自己的言論負責，從而規范網絡輿論內容。

2.發揮網絡媒體論壇的引導作用

網絡媒體論壇與普通網絡論壇最大的區別在于其是傳統的媒體機構基于BBS功能而搭建的信息交流平臺。網絡媒體論壇具有對網絡言論正確引導的作用。因為媒體論壇與商業網站論壇在BBS的內容管理、輿論的引導等方面都有著不同的標準和要求。

就前者而言，應做到：對于反動、色情、迷信等言論，網絡論壇應予以刪除，并給予反駁。對網民正確、積極的觀念，應予以鼓勵和宣傳。只有做好事前預防性輿論引導，事后積極處理和引導好輿論，才能發揮網絡媒體硬起的作用。

注解：

①目前對民意還沒有一個統一的概念界定。依據李敏等學者的研究，民意可以理解為是公眾意見、公共意見或公意、群眾意見。他們認為民意至少應包含三個基本要素：主體、內容和表達方式。就表達主體來看，民意是相對于“官意”而言，其主體是民眾，而不是國家、政府。從量的方面來看，民意的主體應為“多”而非“一”。民意的內容應是相對于特定社會事務、事件和問題等的“意見”，是許多人的態度、立場及不同看法的總和。至于表達方式，民意的表達方式是多樣的，絕不局限于某一種。本文贊同此觀念。參見李敏等：《暢通網絡民意表達渠道的實證研究》，載《杭州人民代表大會專題》2011年1月17日。

②同上。

③BBS是Bulletin Board System的簡稱。參見Edward A. Cavazos， “Computer Bulletin Board Systems and the Right of Reply： Redefining Defamation Liability for a New Technology”， 12 Rev. Litig. 231 （1992）.

④《互聯網問題系列報告二：網上民意，能否代表主流民意？》，載《光明日報》2010年6月11日。

⑤《新媒體藍皮書——2010中國新媒體發展報告發布會/實錄》，，最后訪問時間：2011年6月17日。

⑥張武明：《用博客傾聽民意服務民生》，載《江西日報》2011年5月31日。

⑦《傳統商家試水微博營銷推廣應用隱憂猶存》，載《通信信息報》2010年10月19日。

⑧劉祖華、周湘智：《網絡民意在公共決策中的雙面解讀》，載《云南行政學院學報》2007年5月第6期。

⑨《<第20次中國互聯網絡發展狀況統計報告>解讀》，中國經濟信息網：< http：//www.cei.gov.cn/loadpage. aspx？page=showdoccategoryalias=hangye/ggmflm_hyblockalias=sxhyybfilename=/doc/sxhyyb/200710180303.xml>， 最后訪問時間：2011年6月17日。

⑩鄭輝、譚敏：《論我國民意表達與政府公共決策的良性互動》，載《公共管理》2008年第55期。

{11}劉楊：《淺析網絡民意對公共政策制定的影響》，載《中小企業管理與科技（學術版）》2009年第9期。

{12}黃芳娟、楊麗：《網絡民意對政府公共決策的積極作用》，載《黨史文苑》2009年第24期。

{13}聶鑫：《論網絡民意對公共決策的影響》，載《人民論壇》2011年1月第29期。

{14}張兆東、封志遠：《論網絡民意的雙面特性及政府對策》，載《理論界》2010年第11期。

{15}趙銀紅：《論公民表達權行使的新途徑：網絡民意表達》，載《天津商業大學學報》2011年3月第2期。

參考文獻：

[1]《<第20次中國互聯網絡發展狀況統計報告>解讀》。

[2]《新媒體藍皮書——2010中國新媒體發展報告發布會/實錄》。

[3]劉祖華、周湘智：《網絡民意在公共決策中的雙面解讀》，載《云南行政學院學報》2007年5月第6期。

[4]鄭輝、譚敏：《論我國民意表達與政府公共決策的良性互動》，載《公共管理》2008年第55期。

[5]劉楊：《淺析網絡民意對公共政策制定的影響》，載《中小企業管理與科技（學術版）》2009年第9期。

[6] 黃芳娟、楊麗：《網絡民意對政府公共決策的積極作用》，載《黨史文苑》2009年第24期。

[7]《互聯網問題系列報告二：網上民意，能否代表主流民意？》，載《光明日報》2010年6月11日。

[8]《傳統商家試水微博營銷推廣應用隱憂猶存》，載《通信信息報》2010年10月19日。

作者簡介：張菁，女，（1983.11-），湖北武漢人。2010年6月至今為華中科技大學公共管理學院在職博士生；2009年畢業于中國科學技術大學管理學院，碩士學位；2009年至今任職于武漢大學經濟與管理學院，現為華中科技大學公共管理學院電子政務博士研究生；任職于武漢大學經濟與管理學院 。