推動中國農村金融發展的財政政策梳理與評價

摘 要：農村經濟自身特點、國家產業政策和金融政策對農村金融發展的影響在相當程度上與財政政策有關，因為農村經濟特點是客觀存在的，在市場經濟條件下這些問題的解決需要通過財政分配來緩解；而國家產業政策與金融政策是以全局需要為出發點，其對農村金融發展帶來的不利影響往往也需要通過財政政策的運用來緩解，因此認真分析研究影響農村金融發展的財政政策制度因素，梳理、評價現行的促進農村金融發展的財政政策體系就顯得尤為重要。

關鍵詞：農村金融；財政政策；評價

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0016-03

一、中國現行促進農村金融發展的財政政策梳理

（一）中國現行促進農村金融發展的財政補貼政策

1.對農業保險的保費補貼。2007年，財政部印發《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》（財金[2007]25號），啟動農業保險保費補貼試點工作，對內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川等六省的五種農作物給予保費補貼，試點險種的保費由中央和省級政府各負擔25%后，其余50%由農戶承擔，或由農戶與龍頭企業和省、市、縣級財政部門共同承擔。

2.針對農村貧困群體發展的貸款貼息。為引導金融資本投入農村貧困地區，中央財政自1998年起安排扶貧貸款貼息資金，并不斷改革和完善扶貧貸款貼息制度，擴大承貸主體，豐富資金來源。另外，為提高扶貧貼息貸款的使用效率，2008年，國務院扶貧辦聯合財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會下發了《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》（國開辦發[2008]29號）。該通知明確提出，進一步將扶貧貸款管理權限和貼息資金下放到省，其中到戶貸款管理權限和貼息資金全部下放到縣；扶貧貸款由自愿參與的任意機構承貸；到戶貸款按年息5%、項目貸款按年息3%給予貼息。

3.針對新型農村金融機構發展的費用補貼。自2008年起，財政部開始對符合條件的新型農村金融機構給予費用補貼，減輕財務壓力。2009年財政部出臺《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》（財金[2009]31號）規定，對上年貸款平均余額同比增長且達到銀監會監管指標要求的貸款公司和農村資金互助社，上年貸款平均余額同比增長、上年末存貸比高于50%且達到銀監會監管指標要求的村鎮銀行，按其上年貸款平均余額的2%給予補貼。2010年，又將西部基礎金融服務薄弱地區的金融機構網點納入補貼范圍。

4.針對農村金融機構改革的資本金補貼。這主要是針對農村金融機構在改革過程中出現的核心資本充足率低、不良資產多等問題，定向給予的財政扶持政策和措施。根據《中國農村金融服務報告2010》統計，目前，這種政策共實施了三次。一是支持農業銀行改革。2008年，在農業銀行股改過程中，財政通過中央匯金公司向農業銀行注資1 300億元人民幣等值美元，提高農業銀行的核心資本充足率。二是支持農村信用社改革，對1994—1997年因開辦保值儲蓄虧損的農村信用社給予補貼，累計撥付88.5億元。三是支持農業發展銀行拓展業務，強化政策性支農功能。

（二）中國現行促進農村金融發展的稅收政策

1.營業稅優惠政策。2010年，財政部、國家稅務總局出臺的《關于農村金融有關稅收政策的通知》（財稅[2010]4號）規定，自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構農戶小額貸款的利息收入，免征營業稅；自2009年1月1日至2011年12月31日，對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司、法人機構所在地在縣及以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行按3%的稅率征收營業稅。

2011年，財政部、國家稅務總局發布的《關于延長農村金融機構營業稅政策執行期限的通知》（財稅[2011]101號）對上述通知中第3條規定的“對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、由銀行業機構全資發起設立的貸款公司、法人機構所在地在縣（含縣級市、區、旗）及縣以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行的金融保險業收入減按3%的稅率征收營業稅”政策的執行期限延長至2015年12月31日。

2.所得稅優惠政策。2009年財政部、國家稅務總局出臺的《關于金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策的通知》（財稅[2009]99號）規定，自2008年1月1日起至2010年12月31日，對金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金實施稅前扣除。2011年，財政部、國家稅務總局發布的《關于延長金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策執行期限的通知》（財稅[2011]104號）規定上述通知中規定的政策執行期延長至2013年12月31日。

2010年財政部、國家稅務總局出臺的《關于農村金融有關稅收政策的通知》（財稅[2010]4號）規定，自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構農戶小額貸款的利息收入在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額；自2009年1月1日至2013年12月31日，對保險公司為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入，在計算應納稅所得額時，按90%比例減計收入。

（三）其他財政政策

1.財政獎勵。2009年財政部出臺《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理暫行辦法》（財金[2009]30號）規定，在黑龍江、山東等六個試點省（區）開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點，對縣域金融機構上年涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵。2010年，財政部進一步完善試點政策，將試點范圍擴大到18個省（區）。

2.財政相關配套制度建設。金融財務制度方面，財政部放寬了金融機構對涉農貸款的呆賬核銷條件，授權金融機構對符合一定條件的涉農貸款進行重組和減免，可酌情減免本金和表內利息。金融機構業績考核方面，將涉農貸款等指標作為加分因素納入績效考核體系，使支農業務對金融機構的薪酬水平產生積極影響，激勵金融機構主動支農。

二、中國現行支持農村金融發展的財稅政策評價

（一）現行財稅政策對農村金融發展的促進作用

一系列財稅政策的頻頻出臺以及政策協調性的不斷增強，使得近年來，對農村金融扶持政策支持力度逐年加大。目前，這種正向的激勵引導作用已初步顯現效果：金融機構涉農貸款明顯增加，越來越多的資金流向了農村，農村金融機構可持續發展能力也在不斷增強。截至2010年末，全國涉農貸款余額達11.77萬億元，占各項貸款余額的23.1%，比2007年末增長92.4%。其中農村貸款余額98 017.4億元，占金融機構全部涉農貸款余額的83.3%；農村貸款中農戶貸款余額為26 043.3億元，比2007年末增加12 644.8億元，占全部涉農貸款余額的22.13%（見圖1）。

（二）現行支持農村金融發展的財稅政策存在的不足

但是，在看到成績的同時，我們更應看到，中國雖在多項規劃、政策等方面涉及對農村金融發展的財稅優惠，但目前，中國財政政策支持力度仍然是不夠的，農村金融的供給依然是嚴重不足的。

首先，從結構上看，由于目前很多政策處在試點階段，所以，政策實施的地區差異明顯，受益范圍也具有明顯的不均衡性。就覆蓋面來看，2009年，全國還有2 549個鄉鎮沒有金融機構，大量的農戶或者農村產業集團貸款需求得不到應有的保障。同時，涉農貸款不良率達7.4%，明顯高于工業貸款的2.29%，大企業貸款1.15%，中小企業4.5%的不良率。①

其次，從作用時效來看，很多稅收優惠政策具有一定的時效性，沒有形成長期穩定的政策機制（見表1）。

最后，從作用對象來看，財政對農戶小額信貸、新型農村金融機構的支持力度不足，亟待加強。具體看，主要體現在以下幾個方面：

1.財政對農戶小額信貸的支持力度不夠。農戶小額信貸是以農戶為特定服務對象，以農戶的信譽作為擔保、在核定的額度和期限內發放的小額信用貸款，其在發展農村經濟、提高農民收入方面發揮著重要的作用。但由于對農戶發放貸款額度小、風險大、受益少，大部分金融機構對此興趣不是很大。因此，作為農村金融市場重要構成的農戶小額信貸亟須國家的扶持，尤其是國家財政政策的支持。但是，目前財政政策對農戶小額信貸的支持力度是不夠的。例如，農戶小額信貸業務點多面廣、工作量大和額度太小的特征使得其管理成本和固定成本相對于其他類型貸款業務要高得多。高成本、高風險決定了它的利率應該比較高，而這一問題的解決途徑就是或允許對農戶提高貸款利率，但這可能影響農戶對貸款的使用，或通過財政補貼來維持較低的小額信貸貸款利率。但中央政府和全國大部分地方政府沒有出臺相應的財政扶持政策，即使有些地方政府在財政上有所扶持但扶持的力度不夠，這就必然導致農戶小額信貸發放機構積極性不高。

2.財政對新型農村金融機構的支持力度不夠。盡管近些年來，中國在農村金融機構的稅收上出臺了一系列的優惠政策，減輕了農村金融機構的稅收負擔，在一定程度上激發了其積極性。但對于某些新型農村金融機構而言，目前的政策，優惠力度不足，效果一般。（1）小額貸款公司。小額貸款公司是由一個自然人設立，其經營業務主要是為種植業、養殖業個體工商戶以及農戶個人等提供質押貸款、抵押貸款、農戶聯保貸款。對于小額貸款公司來說，目前企業的整體稅負仍然較高。按照現行規定，小額貸款公司屬一般工商企業，需繳納包括營業稅、企業所得稅、城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅、印花稅、教育費附加等七個稅種，2010年，小額貸款公司的稅負約占營業收入的30%，遠高于農村信用合作社。由于稅負較重，小額貸款公司的資金回報率較低，遠不及投資實業的投資回報；其自然人股東稅后收益率僅為5.4%。① （2）村鎮銀行。村鎮銀行是指在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。目前，在財政支持、稅收管理等方面，村鎮銀行執行著與其他商業銀行一樣的標準，而村鎮銀行的發展有其自身獨特之處，在目前的政策體系中，針對村鎮銀行自身發展特點的政策較少，故現行政策對村鎮銀行發展的可操作性不強。例如，村鎮銀行成立的初始階段恰恰是其發展最艱難的階段，但按照國家的相關政策，在它開辦的前兩年基本得不到任何補貼。

參考文獻：

[1] 許寧.芻議中國農村金融扶持政策體系的完善[J].農村金融研究，2009，(7).

[2] 王家傳.盡快完善涉農貸款類政策扶持體系[J].中國農村金融，2010，(3).

[3] 張宇.新農村發展需求與農村金融體系構建淺析[J].商業時代，2010，(16).

Comb and Evaluation of Fiscal Policies to Promote the Development of Chinese Rural Finance

ZHANG Zhi-jie

（Capital University of Economics and Business， Faculty of Pubic Finance and Taxation， Beijing 100070，China）

Abstract：There is no doubt that rural economy characteristics， country industrial policies and financial policies have influence on the rural finance development. However， this influence is related to fiscal policies to a certain extent. On one hand， these problems which caused by rural economy defects need the financial allocation to alleviate under the condition of market economy. On the other hand， the adverse effects which brought by the rural finance development also need fiscal policies to alleviate. Therefore， a careful analysis of these fiscal policies， including the comb and evaluation of the present fiscal policies which promoted rural finance development appears especially important.

Key words：rural finance；fiscal policy；evaluation

[責任編輯 吳高君]