東北三省省內縣際間財力差異的比較研究

摘 要：作為一種財政再分配工具，轉移支付的均等化效應在中國的各省份不盡相同。通過1999—2004年的縣級數據，測算了東北三省（黑龍江、吉林、遼寧）的省內縣際間初始財力差異、最終財力差異及其構成。比較研究顯示，為進一步提高轉移支付的財力均等化效應，縮小省內縣際間最終財力差異，黑龍江省應提高因素法轉移支付的標準合理性；吉林省應在專項轉移支付分配中盡量向欠發達縣傾斜；而遼寧省則應進一步縮小保護既得利益的稅收返還。

關鍵詞：縣際間財力差異；轉移支付；均等化效果

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0021-05

引言

1994年分稅制改革對中國的政府間財政關系做出了很大調整。中央通過和地方劃分稅種，分設國稅、地稅兩套稅務機關，汲取了大量的收入，提高了中央財政的“兩個比重”。但伴隨財權不斷上收的是事權、事責的不斷下移。下級政府尤其是縣級政府的財政資源嚴重依賴于政府間轉移支付。在2002年的所得稅收入分享改革后，中國進一步集中了財政收入。這些財政改革的目的之一就是通過加強更高層級政府的收入集中能力來實現地區間的再分配，從而縮小下級政府間的財力差異。分稅制改革距今已有十余年，縮小地區間財力差異的改革初衷在多大程度上得以實現，有待于實證研究的進一步檢驗。從文獻中我們可以發現，現有的研究主要聚焦于分析省際間的財力差異以及中央對省轉移支付的均等化效果。然而在中國，縣級政府才是提供公共服務的最基本單位，因此我們應更多地關注轉移支付體系在縮小縣際間財力差異上是否發揮了積極的作用。更進一步，分稅制改革主要規范的是中央與省之間的財力分配關系，而省以下的財政分配體系，包括轉移支付體系卻不盡相同。中間層級政府尤其是省級政府在中央均等化政策的執行過程中扮演著至關重要的角色。黃佩華等[1]就曾指出，省級以下政府的省內不平衡至少與省級不平衡一樣嚴重。世界經濟合作與發展組織[2]的研究也表明，“將衡量人均財政支出不均等性的泰爾系數分解可知，2002年觀察到的縣級差異有63%來自于省內差異，其余37%來自于省際差異”。但是到目前為止，僅有少量文獻研究省內財力差異以及轉移支付對這些差異的縮小作用，包括：余珊、丁忠民[3]對1999—2002年間重慶市內各區縣；江杰、李志慧[4]對1999—2003年間湖南省內各市；中共河北省委黨校課題組[5]對2000—2005年河北省各市；中共河北省委黨校課題組[6]對2004年廣東等9個省內各市；以及Martinez-

Vazquez等[7]對2001—2002年間省內各縣的研究。而本研究則將選擇東北三省，即黑龍江、吉林、遼寧為研究對象，以1999—2004年為觀察期，分析轉移支付前后這三個省的省內縣際間財力差異及其變化，從而根據實證分析反映出來的問題提出相應的政策改進建議。

一、省內縣際間的初始財力差異

盡管相對于全國而言，同一省份的各個縣在民俗風情、制度環境上更為接近，但它們在地理人口環境、產業結構、經濟發展水平甚至征稅努力程度上都存在著或大或小的差異，這導致了即便在同一個省，各個縣的自有財力無論在總量還是人均量上都有所不同。為了摸清這種差異的具體大小，本文采用以人口加權的標準差系數CV0來衡量轉移支付前省內縣際間的初始財力差異狀況，具體的計算公式為：

CV0=/

Xk表示K縣以財政供養人口平均的轉移支付前可支配財力（簡稱為人均自有可支配財力），表示全省各縣人均自有可支配財力的平均數；Pk表示K縣財政供養人口占全省縣級財政供養人口的比重數。按照上述公式測量的具體結果（見表1）。 從整個觀察期來看，黑龍江（除2004年外）和吉林兩省的縣際間初始財力差異基本都低于當年全國平均水平；而遼寧（除2004年外）則基本高于當年全國平均水平。但從CV0的變動趨勢考察，黑龍江和吉林兩省的CV0分別以29.94%和16.05%的年均增長率擴大，遠高于8.21%的全國年均增長率。雖然這兩個省的CV0在2002年有過小幅下降，但這主要是由于2002年所得稅收入分享改革帶來的當期政策效應。以2002年為基點，在新的收入分配框架下，這兩個省的縣際間初始財力差異又重新呈現出擴大趨勢。尤其是黑龍江，在2004年的CV0竟然陡增到1.63，是觀察期初CV0的3倍之多，必須引起該省決策者的高度重視。而相比之下，遼寧的CV0雖然較高，但自2002年起呈現出逐步下降的趨勢，其CV0在觀察期末甚至比期初下降了0.01個標準差系數，說明遼寧的縣際間初始財力差異的擴大得到了較好的遏制。

二、轉移支付后的省內縣際間財力差異

如果說省內縣際間的初始財力差異是一次財力分配的結果，則轉移支付后的縣際間最終財力差異則是二次財力分配的結果。本研究以各縣的本年支出項作為各縣轉移支付后的全部可支配財力（簡稱最終財力），以財政供養人口加權的標準差系數CV1來衡量轉移支付后省內縣際間的最終財力差異狀況，具體的計算公式為：

CV1/

Yk表示轉移支付后K縣以財政供養人口平均的可支配財力（簡稱為人均最終財力），表示轉移支付后全省各縣人均最終財力的平均數。按照上述公式測量的具體結果（見表2）。

在計算出CV1的基礎上，通過下述公式可以得到各省轉移支付的均等化效果系數TE，即由轉移支付改變的財力差異程度與省內縣際間初始財力差異之間的比值：

TE=（CV0-CV1）/CV0

TE系數為正說明轉移支付縮小了省內縣際間原有的財力差異，系數為負則說明轉移支付不但沒有縮小縣際間財力差異反而使差異擴大了，此外，系數越大說明轉移支付的均等化效果越好。表3給出了1999—2004年東北三省轉移支付的均等化效果系數，從表中可以看到所有的系數都為正，說明還沒有出現轉移支付后一個省的縣際間財力差異反而擴大的個案，各省的轉移支付都或多或少地起到了對縣際間初始財力差異的縮小作用。

從上頁表2和表3的數據來看，在1999—2004年間，黑龍江省轉移支付的均等化效果最顯著。

在觀察期內，該省轉移支付年均縮小了其縣際間初始財力差異的48.33%，高于37.5%的全國平均水平。轉移支付后該省的年均縣際間最終財力差異為0.42個標準差系數，低于0.48個標準差系數的全國平均水平。但黑龍江省在觀察期的最后一年，初始財力差異高達1.63個標準差系數，同時轉移支付的均等化效果系數為0.39，為歷年最低，從而導致該年黑龍江縣際間最終財力差異高達1個標準差系數，遠高于當年0.51個標準差系數的全國平均水平。

吉林省轉移支付的均等化效果位居其次。在觀察期內，該省轉移支付年均縮小了其縣際間初始財力差異的37.67%，略高于全國平均水平，且保持較好的上升勢頭。其TE系數在觀察期末比期初增加了0.49，年均增長率為38.43%，遠高于8.2%的全國年均增長率。正是由于轉移支付再分配能力的不斷提高以及吉林省相對較低的縣際間初始財力，使得該省最終財力差異一直被控制在0.32個標準差系數左右，且觀察期末還比期初下降了0.02個標準差系數。

對于遼寧省而言，其轉移支付年均縮小了其縣際間初始財力差異的11.17%，再分配能力非常有限，遠低于全國平均水平。加之其縣際間初始財力差異較大，因此轉移支付后的遼寧省縣際間最終財力差異仍然高達年均0.83個標準差系數，遠高于全國平均水平。雖然，其CV1系數期末和期初保持不變，但從絕對水平上而言該省縮小縣際間財力差異的形勢仍然不容樂觀。

三、最終財力差異的基尼系數測量

上面測得的CV1系數只能衡量轉移支付后的省內縣際間最終財力差異，卻并沒有一個標準來判斷CV1位于哪一區間可以認為是合理的。而基尼系數除了可以衡量縣際間財力分布不均的狀況外，還有一套衡量標準：基尼系數若低于0.2表示收入絕對平均，0.2~0.3表示比較平均；0.3~0.4表示相對合理；0.4~0.5表示收入差距較大；0.6以上表示收入差距懸殊，通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”，超過這條“警戒線”便很容易引起社會動蕩。而本研究則把基尼系數在0.3以下作為判定轉移支付在調節省內縣際間財力差異上達到較好效果的標準。

假定一省有n個縣，設mi代表第i個縣轉移支付后的人均最終可支配財力、wi代表第i個縣的最終財力占全省縣級最終財力總和的份額、pi代表該縣占該省縣級總人口的頻數，i=1，2…，n。對該省全部縣按人均最終財力mi由小到大排序后，基尼系數GINI的計算公式如下：

ＣＩＮＩ＝１－2Bi=1-pi（2Qi-wi）

其中，Qi=wk

根據公式計算所得的1999—2004年東北三省轉移支付后縣際間最終財力分布的基尼系數GINI列入表4。

雖然不同指標對于收入轉移的敏感性存在一定差異，但根據上頁表2和表4，CV1和GINI兩種指標所反映出的省內縣際間最終財力差異的變化趨勢大體上是一致的。其中黑龍江（除2004年）和吉林兩省在觀察期內通過轉移支付后的省內縣際間財力差異都得到比較好的控制，基尼系數均在0.2以下，低于全國均值，縣際間最終財力分布處于非常平均的水平。而遼寧的情況則不容樂觀。其基尼系數都在0.3以上，顯著高于全國均值，且在2002年達到0.4的警戒線。所幸在2002年之后，該省的基尼系數出現了連續兩年的降低，如果能保持這種勢頭，則其省內縣際間的財力差異有望得到較好的控制。

在上述基尼系數計算的基礎上，下面將采用Yao[8]的基尼系數分解方法來測量不同類型轉移支付對各省縣際間最終財力差異的貢獻率。

設該省縣級總的最終可支配財力R（簡稱總財力）可以分解為1～F，共f種收入來源，令Cf為第f種收入來源的集中率，uf和u分別為f收入來源的人均值和總財力的人均值，wf=uf/u表示收入來源f在總財力R中的比重，則Cf可以由下式計算：

Cf＝１－2Bf i=1-pi（2Qf i-wf i）

其中，Qf i=wf k，它是收入來源f從1到i的累積收入比重。令mf i為第i個縣的人均f收入，則wf i=pimf i/uf是第i個縣的f收入在總的f收入來源中的比重。在計算Cf時，樣本仍然是按人均總收入mi由小到大排列。在獲得了F個收入來源各自的集中率后，總樣本的基尼系數G可以按下式計算：

G=wfCf=GINI

最后，f收入來源對總收入不均等的貢獻率shGf可以由下述公式計算：

shGf=Cf/G

且有：shGf=1

對于計算出的shGf，如果為負，表示該項收入來源對總收入不均等的貢獻為負，即該收入的分配是財力均等化取向的，具有“積極”的財力均等化效果；若為正，則表示該項收入來源對總收入不均等的貢獻為正，其分配不具有“積極”的財力均等化效果。

表5是對2004年三省縣際間最終財力差異進行的按收入來源的基尼系數分解。其中，2004年黑龍江和遼寧兩省的縣際間最終財力差異主要來自于初始財力差異，即自有可支配財力對最終財力差異的貢獻率分別為62%和68%。與之截然相反的是，2004年吉林省縣際間最終財力差異的主要來源是轉移支付，貢獻了最終財力差異的64%。這一方面說明吉林省的省內轉移支付力度較大，但另一方面也說明這些轉移支付在縣際間的分配可能缺乏更為明確的均等化導向。其次，考察分類轉移支付對最終財力差異的貢獻。總體而言，具有保護既得利益性質的稅收返還對最終財力差異的貢獻率都在20%左右。但在吉林省，專項轉移支付對最終財力差異的貢獻率超過了稅收返還，高達45%，其他兩省也接近10%。這說明，專項轉移支付作為公共服務均等化的一種重要財政工具，在實際操作中可能由于資金配套等要求以及分配的相對主觀性，反而導致了縣際間財力差異的擴大。最后，被認為主要承載均等化政策目標的因素法轉移支付，在吉林省確實表現出一定的財力均等化效果，但這種效果還非常微弱，僅縮小了最終財力差異的2%。而在其他兩省，因素法轉移支付則未表現出財力均等化效果，其對黑龍江省最終財力差異的貢獻率甚至高達12%。

結論和政策建議

1994年的分稅制改革主要規范的是中央和省之間的財力分配關系，而省以下的財政分配體制和分配結果則各有不同。本文對東北三省，即黑龍江、吉林、遼寧在1999—2004年間的省內縣際間財力分配的差異情況進行了分析。通過比較研究發現，在初始財力分配上，吉林省的縣際間差異是最小的，其標準差系數在0.38~0.8之間，而遼寧省最大，其標準差系數在0.89~0.99之間。黑龍江和吉林的省內縣際間初始財力差異均有擴大趨勢，且黑龍江的縣際間初始財力差異增長最快，其標準差系數從1999年的0.44增長到了2004年的1.63。從觀察期總體來看，轉移支付的財力均等化效果在吉林呈加強趨勢，而在黑龍江和遼寧則變化不大。黑龍江和吉林在轉移支付后的省內縣際間最終財力分布的基尼系數都在0.2以下，說明在轉移支付的調節下，兩省縣際間的財力狀況處于一個非常均等的水平，為基層公共服務的均等化奠定了基礎。但遼寧的基尼系數則保持在0.3以上，2002年甚至達到了0.4的警戒線，必須引起決策者的重視。最后，通過對省內縣際間最終財力差異的基尼系數分解，我們為東北三省提高轉移支付的財力均等化效果尋找到一些政策改進的途徑：對于黑龍江省，主要是提高因素法轉移支付的標準合理性；對于吉林省，主要是降低專項轉移支付分配中的非均等取向，盡量向欠發達縣傾斜；對于遼寧省，則主要是進一步縮小保護既得利益的稅收返還。

參考文獻：

[1] 黃佩華，迪帕克，等.中國:國家發展與地方財政[M].北京:中信出版社，2003:49.

[2] 世界經濟合作與發展組織.中國公共支出面臨的挑戰:通往更有效和公平之路[M].北京:清華大學出版社，2006:62.

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[4] 江杰，李志慧.地方財政能力差異與轉移支付均等化效應分析——基于湖南的實證研究[J].地方財政研究，2006，(3):21-25.

[5] 中共河北省委黨校課題組.河北省財政轉移支付均等化效應的實證分析[J].經濟研究參考，2006，(90):13-30.

[6] 中共河北省委黨校課題組.省以下財政轉移支付的比較研究[J].經濟研究參考，2006，(90):34-50.

[7] Martinez-Vazquez，J.， Qiao，B.，Zhang L.， The Role of Provincial Policies in Fiscal Equalization Outcomes in China(Working Paper)， Georgia State University: International Studies Program，2007.

[8] Yao， S.，On the decomposition of Gini coefficients by population class and income source: a spreadsheet approach and application[J]. Applied Economics，1999，(31).

A Comparative Study of Inter-County Fiscal Disparity Within Three Provinces of Northeast China

——The Empirical Research Based on County Level Data from 1999 to 2004

YAN Xue-yong1，2， ZHOU Mei-duo3

（1. School of Economics and Management， Wuyi University， Jiangmen 529020， China;2. School of Government， Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275， China;3. School of Political Science and Public Administration， UESTC，Chengdu 611731， China）

Abstract:As a tool of finance resource redistribution， the equalization effect of transfer payments vary in different provinces of China. By using county level data through 1999 to 2004， this paper measures the initial fiscal disparities， final fiscal disparities and their compositions among counties within three Northeast provinces of China. The comparative study shows that in order to enhance the equalization effect of transfer payment and narrow the inter-county final fiscal disparities， Heilongjiang province should improve the rationality of its transfer standard based on formulations; Jilin province should try its best to incline to the undeveloped counties in the process of special-purpose transfer distribution; and Liaoning province should keep on reducing the tax rebates that are protecting vested interest.

Key words:inter-county fiscal disparity; transfer payment; equalization effect

[責任編輯 吳高君]