推進鹽城農村土地流轉的若干問題研究

摘 要：近年來，鹽城市通過創新流轉機制、制定扶持政策、加強載體建設、構建服務網絡、注重管理協調等措施，有力地推動了農村土地承包經營權的合理流轉，為全市高效農業的快速發展和農業規模化、集約化經營水平的提高發揮了積極的促進作用。但在實際運作過程中，也存在著諸如操作程序不規范、具體管理不到位、扶持政策不完善、角色定位不恰當、土地使用不合法、有實力的投資主體不夠多等不容忽視的問題。進一步推進鹽城農村土地合理流轉應堅持這樣一些基本原則：陽光操作，維護權益；積極穩妥，合理引導；科學規劃，適度規模；規范管理，優化服務；多管齊下，培育主體；形式多樣，鼓勵創新。

關鍵詞：鹽城市；農村；土地流轉；規模經營

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0044-04

加快農村土地承包經營權流轉，推進農村土地適度規模經營，是新形勢下提高農業集約化經營水平和農民組織化程度的必然趨勢，也是促進農民轉移就業、增加農民收入、實現農村全面小康的重要途徑，更是轉變經濟發展方式、落實科學發展觀、推動農業科學發展的內在要求。近年來，鹽城市圍繞“打造全省高效農業第一市”的戰略目標，對農村土地流轉進行了積極的探索和嘗試，取得了較好成效。但在實際運作過程中，也存在一些不容忽視的問題，必須采取切實措施加以解決。

一、鹽城市推進農村土地流轉的主要經驗

近年來，鹽城市推進農村土地流轉的探索和嘗試取得了明顯成效，有力地推動了全市高效農業的快速發展，其主要做法和成功經驗主要表現在以下幾個方面：

1.創新流轉機制

一是建立了土地“預流轉”制度。阜寧縣在全省率先建立了土地“預流轉”制度，大大加快了農村的土地流轉。所謂土地“預流轉”，就是由村組與土地承包農戶預先簽訂流轉意向協議，并向農戶預付一定數額的訂金。在未正式流轉前，土地仍由原承包戶經營，當有項目進入時再與農戶簽訂正式流轉合同，流入方按合同每年向農民支付租金，以此增加農村土地儲備。這一做法，既尊重農民意愿，又確保農民在流轉中受益，極大地調動了農民流轉土地的積極性。目前全市大部分縣（市、區）都建立了土地“預流轉”制度，全市儲備的預流轉土地超過20萬畝，為規模經營項目的實施創造了良好條件。二是建立了土地股份合作社。東臺市五烈鎮仙湖土地股份合作聯社是鹽城市首家土地股份合作聯合社，由鄭介、三曹、西郊、樂意、大同等五個村土地股份合作社聯合組成，25天流轉土地2 000畝，保證了東臺現代農業示范園的順利實施。

2.制定扶持政策

目前，鹽城市每個縣（市、區）都制定了鼓勵農村土地流轉的補助與獎勵政策，對土地流轉形成一定經營規模的，分別對投資經營者、流出土地農戶和流轉組織者給予補貼和獎勵。亭湖區對經營5座以上標準大棚的，就給予補助。許多鄉鎮在縣（市、區）財政扶持的基礎上，鄉鎮財政也拿出資金給予土地流轉示范典型以適當補助。

3.加強載體建設

鹽城市把現代農業示范園區、農產品加工集中區和農業投資項目作為加快農村土地流轉的重要載體來建設，取得了明顯成效。一是現代農業示范園區帶動流轉。目前全市現代農業示范園區已達168個，面積規模已達59萬畝，輻射帶動面積超過300萬畝，累計投資總額達15.52億元。坐落在鹽城市郊的鹽城現代農業示范園區，有36家企業入園興業，總投資3億元，開發面積1萬畝，形成了高檔花卉、園林苗木、特色果蔬立體種養、生態觀光、優質稻米等六大功能區，實現銷售4.8億元，當地農民直接年收益近2 000萬元。二是農產品加工集中區拉動流轉。目前，鹽城已在全市范圍內規劃建設了13個縣級農產品加工集中區，規劃面積5.32萬畝，已完成道路、電力、給排水等基礎設施投入2.2億元。同時，50個重點鎮也都在工業集中區中規劃設立了300畝以上的農產品加工集中區。三是農業投資項目推動流轉。土地流轉的目的是提高農業的效益，增加農民的收入，要達到這個目的，就必須把土地流轉和農業投資項目結合起來。為此，鹽城市通過政策支持、配套服務和典型引路，鼓勵新型農民合作組織、種養大戶尤其是農業龍頭企業前來投資。

4.構建服務網絡

全市每個鄉鎮都建立了農村土地流轉服務中心，有條件的鄉鎮還設立了有形市場。許多鄉鎮成立村級土地流轉服務站，明確信息聯絡員。服務中心主要開展土地流轉信息發布、項目推薦及引進和流轉雙方的中介協調等服務工作，引導農民委托村組織或通過合同鑒證等方式流轉土地，促進土地向大戶（企業）集中，從而實現規模經營。東臺市梁垛鎮在全市率先建成了高標準的農村土地流轉有形市場，進一步提高了土地流轉的服務水平。

5.注重管理協調

一是完善基礎工作。市有關部門根據土地承包的法律法規和政策規定，研究制定了五條土地承包規范化管理的要求，讓鄉鎮遵照執行，取得了良好的效果。二是強化糾紛調處。建立健全了市、縣、鄉、村四級農村土地承包糾紛調解機制，專門制定了“關于妥善處理農村土地承包糾紛的意見”，明確了各級調解機構的責任和工作制度，把矛盾化解在基層。三是進行糾紛仲裁。通過現場觀摩、參與仲裁、研討交流等多種方式推動仲裁工作的深入開展，從而有效減少了信訪量。現在，東臺、大豐、濱海、射陽已經正常開庭仲裁，鹽都、阜寧也已籌備就緒。

二、鹽城市農村土地流轉存在的主要問題

從總體上看，鹽城市的農村土地流轉還是比較平穩健康的，但在實際運作過程中也還存在一些不容忽視的問題：

1.土地流轉操作程序不規范

主要表現在：一是口頭流轉，隨意性大。雙方出于省事圖方便，通常采取“君子協議”的方式進行私下流轉，沒有簽訂正式的流轉合同來規范雙方的權利義務關系；二是流轉合同不規范，條款不完善。雙方即使簽訂了所謂的正式合同，其形式和內容也都很隨意。概念不清，約定不明，一些內容甚至違反法律和政策規定，致使矛盾不斷；三是大多數合同未經專門機構審查、鑒證、備案或公證機關公證。上述問題的存在，使得流轉雙方的利益難以得到有效保障，為以后產生流轉糾紛埋下隱患，影響了農村土地流轉的健康穩定發展。

2.土地承包經營權證管理不到位

在1998年第二輪土地承包時，一些鄉鎮村工作做得不夠細，承包經營權證管理的后續工作沒有跟上，出現了很多矛盾。突出的表現是，以前一些農戶轉非后，自愿放棄了土地承包經營權，而當時村民小組由于疏忽并沒有收回他們的承包經營權證。現在他們出于種種考慮又要地耕種，可問題是他們放棄的土地已由村民小組重新發包給別人耕種了，而且還填發了承包經營權證，這就導致了很多的糾紛，所以，到目前為止，還有部分土地承包經營權證的發放沒有到位，這給土地流轉帶來了很大的困難和問題，而且解決的難度很大。

3.土地流轉過程中的鄉村組織角色定位不恰當

一些地方在搞農業結構調整或發展規模高效農業時，不顧客觀實際，不尊重農民意愿，把政府引導變成行政干預，強制推行土地承包經營權流轉，侵害了農民的經營自主權和承包經營權。一些鄉村組織在土地流轉中，不是充當組織協調者，而是直接充當土地流轉的主體，成為土地買賣的直接參與者。他們隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，集中土地對外招商，強迫承包農民集中流轉，形成事實上的土地兼并。有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。一些地方過分熱衷于搞“反租倒包”，由于流轉的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策，如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。

4.土地流轉后的使用不合法

隨著城市的擴張，城區土地與城郊農村用地的界限在不斷變化，大量城市商業性用地也打著公益性的名義非法侵占農用耕地，隨意轉變土地的性質和用途，且給農民的補償標準極低，土地交易的巨大收益落入他人之手。一些鄉鎮地方政府急于招商引資，不經農戶同意便與外來企業簽訂土地包租合同，并代企業先行墊付土地租金；有的企業成片租賃土地后，改變土地用途，把耕地用于非農開發，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，破壞了耕地的固有屬性，即使土地能夠到期收回，農民也難以再行耕種，已從根本上改變了土地的農業用途。

5.鼓勵土地流轉的扶持政策不完善

雖然各級政府都出臺了對土地流轉的扶持政策，但是與一些兄弟市相比，扶持力度偏小。另外，扶持的門檻也比較高，不少地方規定只有流轉規模達到上百畝成片的，才能得到補助。而當地農民因經營規模較小，無法得到補助，大量的財政扶持資金進入了外地客商的口袋，廣大農民沒有真正從中受益，這在一定程度上抑制了當地農民發展適度規模經營的主動性和積極性。

6.有實力的農業投資主體不夠多

農業投資的比較效益不高，存在自然和市場的雙重風險。所以，真正愿意并有較強實力參與農村土地流轉，從事農業生產經營的大企業，并不是很多。這就造成這樣一種狀況：許多農民有土地流轉的現實需求，卻由于缺乏有實力的農業投資主體，難以真正實現有效流轉，甚至出現無償也流轉不出去的現象，導致拋荒和棄耕現象時有發生。

三、進一步推進鹽城農村土地合理流轉的政策建議

農村土地流轉不僅關系到農民的切身利益，而且對農業發展和農村穩定都具有重要意義。它政策性強、涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，對農村土地流轉必須思想重視、堅持原則，積極引導、規范管理，扎實工作、穩步推進。

1.陽光操作，維護權益

土地流轉是一項法律法規要求特別嚴格的工作，所有環節一定要依法辦事，陽光操作。要堅持公開、公正、公平原則，切實維護農民的土地權益。黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”土地承包關系“長久不變”，實際上已賦予農民物權性質的土地承包權。這種承包權是“準所有權”，應享有占有、使用、收益和處分四權統一的土地權利。任何組織和個人都無權隨意剝奪和侵害農民的這種土地權益。《農村土地承包法》第33條規定了農村土地承包經營權流轉應當遵循的五條原則，其中第一條就是“平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經營權流轉”。只有在充分尊重和維護農民土地權益的前提下，通過必要的管理、服務和引導，讓農民而不是鄉村組織或干部成為土地流轉的主體，才能有效建立起科學合理的土地流轉機制，從而逐步形成健康的農地要素市場，提高土地資源的配置效率。對于農村集地土地的征用，一定要充分考慮和維護農民的切身利益。首先，要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，防止以“公益”之名隨意侵占農民土地。其次，要改進征地程序，實施聽證制度，充分聽取村集體和村民意見。對非公益性的經營性項目，在政府協調和規劃指導下，由村集體和村民與開發商直接談判，防止背著農民的暗箱操作。最后，是完善征地補償機制，嚴格按照“同地同價”原則及時足額地給農村集體組織和農民合理補償，并切實解決好被征地農民就業、住房和社會保障，使被征地農民生活水平不下降、有提高，長遠生計有保障。

2.積極穩妥，合理引導

推進農村土地流轉特別是以集中連片為目標的土地流轉，既要積極，更要穩妥。土地特有的社會保障與就業功能，加之千百年來所形成的對土地的尊崇之情，使得農民視土地為“命根子”，不肯輕易放棄。一些人對土地流轉特別是由鄉村組織規劃和組織的土地流轉存在種種疑慮、誤解甚至抵觸情緒是可以理解的，一定要做好耐心、細致的宣傳、引導工作。要使農民充分認識到高效農業、規模農業的好處，要讓農民主動參與農業發展規劃的制定和高效農業項目的引進與開發，并讓農民學會如何在土地流轉中維護自己的合法權益。推進集中連片的土地流轉切忌為了完成任務和顯示政績而一味貪多求快，甚至不顧農民的意愿和實際情況而采用強制手段去刮風或搞突擊。如果我們在具體工作中，能夠對農民更多一份尊重、更多一些理解，對農民的利益訴求考慮得更加周到、更加實際一些，宣傳、服務工作做得更加細致、更加扎實一些，那么許多困難和矛盾都可以迎刃而解。要創新激勵機制，通過獎補結合、政策優惠等多種手段調動各方參與土地流轉的積極性。對向集中連片的規劃區內流轉土地的農戶，在合理補償的同時，給予不同形式和程度的獎勵。簽訂長期土地流轉合同的，要體現收益遞增規律，保證土地流轉收益隨土地效益的提高而同步遞增。鼓勵遷入城鎮并有固定住所和穩定職業的農戶自愿放棄承包地和宅基地，對自愿放棄者，給予相應的經濟補償或采取其他獎勵措施。對集中連片規劃區內少數不愿流轉的農戶，要做好深入的細致的說服、引導工作，在不影響其承包權益的前提下，可通過土地置換、提高流轉金等手段協調處理。

3.科學規劃，適度規模

現代農業是規模農業、高效農業、可持續農業，因而也應該是規劃農業。要結合新農村建設和農業生產結構調整的要求，切實做好現代農業的布局規劃，科學編制土地利用詳規，優化土地利用結構，提高節約、集約用地水平。布局規劃應以縣域為整體，各鎮村相對獨立，各具特色。規劃方案的形成要民主、公開、科學，為絕大多數老百姓認可和接受。規劃既要著眼當前，也要顧及長遠；既要保持大穩定，也要允許小調整。要以招商引資為抓手，結合發展規劃，優選和培植投資主體，促進農村土地向農業示范園區、種養大戶和龍頭企業集中。按照“一鎮一特、一村一品”的要求，打造一批優質農產品生產基地，推進土地的適度規模經營。土地經營過于細碎、分散不利于現代農業的發展，但也并不是說土地經營的規模越大越好，關鍵是要“適度”。何謂“適度”？主要取決于三個方面的尺度，即：技術上的尺度、生產方式上的尺度和社會經濟關系承載能力的尺度，而這些尺度又要視具體情況而定，并沒有嚴格的標準。從根本上來講，就是要實現經濟效益和社會效益的有機結合。有專家認為，一般家庭農場以50畝左右為宜，股份合作可適當突破。只要具備條件，千畝甚至萬畝以上的農業示范園區當然可以搞，但不可盲目追求，一味求大。更要防止拔苗助長，走過頭，搞不切實際的“形象工程”和“政績工程”。

4.規范管理，優化服務

讓農民成為土地流轉的主體，并不意味著政府和集體經濟組織就可以無所作為。事實上，政府和集體經濟組織嚴格規范的管理和優質高效的服務，對農村土地流轉的健康運行和穩步推進至關重要。政府和集體經濟組織是農村土地的管理者、各方利益的維護者和土地流轉的服務者，它們有責任、有義務監督和調控農村土地資源合理運用，維護國家、集體和農戶利益不受損害，服務農民土地承包經營權規范流轉。當前，應以實施流轉合同制和備案制為重點，建立健全規范管理的工作機制；以建立流轉服務組織和網絡為平臺，完善和加強信息提供、法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等服務；以依法建立糾紛仲裁體系和調處機制為依托，確保流轉糾紛及時化解。要對土地流轉實行扎口管理。凡進行土地流轉的，都必須進入土地流轉服務中心，簽訂制式流轉合同，明確土地流轉的形式、數量、年限、條件和雙方的權利、義務，使土地流出戶放心出讓，流入戶放手經營。要合理評定土地等級、地價、地租，建立開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場，使土地流轉雙方能夠清清楚楚算賬，明明白白交易。要嚴格依法監管，堅決防止改變土地用途的“非農化”、“非糧化”土地流轉，切實維護國家的糧食安全利益。總之，要將管理和服務有機結合在一起，通過嚴格規范的管理和周到高效的服務，促進農村土地流轉健康運行。

5.多管齊下，培育主體

充滿活力的農村市場主體是土地流轉得以順利進行的最重要因素，必須大力培育。一是要著力培育規模經營大戶。以推進特色農業、生態農業、設施農業、鹽土農業建設為契機，采取靈活多樣的流轉方式，引導農民把土地向種田能手集中，逐步培養種養大戶，并在資金、技術、信息等方面給予必要的輔助指導，提高他們的生產經營能力。二是要積極扶持農村專業合作社和涉農企業。按照“民辦、民管、民受益”的原則，鼓勵同業農民組建專業合作社，探索“農戶+合作社+龍頭企業”的產業化經營模式。制定更加優惠的政策，鼓勵和引導工商資本、民間資本、外商資本進入農產品加工、流通業，發展壯大龍頭企業。同時，要積極提升政府工作效能，在宣傳、管理、服務等方面創新工作思路和工作方法，不斷提高農民組織化程度，加快新農村建設步伐。三是要大力加強對農民的培訓和教育。通過多種途徑和方式，根據農民所需，進行業務技能培訓和思想文化教育，切實提高他們的生產技能和綜合素質，一方面，為土地的適度規模經營提供人才支持；另一方面，幫助和促進農民向非農產業轉移，為土地的適度規模經營提供更多的土地來源。

6.形式多樣，鼓勵創新

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出：要按照依法、自愿、有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。目前，比較普遍的承包土地流轉形式有代耕代種、出租、轉包、轉讓、互換等。這些流轉形式，方法比較簡單，操作難度不大。但正是由于其簡單方便，因而口頭協議多，簽約率不高，容易產生糾紛矛盾。所以，要進一步加強規范、引導工作。此外，要因地制宜、因勢利導，積極鼓勵有關各方創新土地流轉方式，使需要流轉土地的農戶轉得出、收益高，使規模農業和高效農業的發展有條件、少障礙。近年來一些地方出現了諸如“大戶（企業）承包+反雇農民”、“村統建統調，戶分包”、“土地托管”、“雙置換——以土地承包經營權置換城鎮社會保障，以農村宅基地使用權及其房屋產權置換城鎮社區住房”以及“內股外租+合作經營”的股份合作制等多種土地流轉形式，這些新的流轉形式各具特色，富有創造性和生命力，政府應進一步加大組織，引導力度，使之健康有序發展。同時，要建立健全服務平臺，加強以土地流轉專業合作社為主導的流轉中介組織建設，積極鼓勵社會團體和社會能人開展土地流轉中介服務，打破區劃地域限制，發展多種形式的土地流轉中介和服務組織。要積極探索龍頭企業帶動型、主導產業帶動型、科研單位帶動型、合作組織帶動型、集體經濟帶動型、種養大戶帶動型、流通市場帶動型等多種規模經營形式，綜合運用各種土地流轉方式，推進農村土地規模經營，集約利用。

推進農村土地流轉，發展適度規模經營，對農民增收、農業增效和農村發展具有重要意義。但要充分認識到它的復雜性、艱巨性和我們所處的特殊社會經濟環境，切不可急于求成，盲目冒進。從深層次來看，農村土地能不能加速流轉，在很大程度上是取決于農村人口能不能加速向城鎮二、三產業轉移，并獲得穩定的工作、住房和社會保障。如果農民能有更好的就業機會、更高的收入、更可靠的保障，他們就會自愿離開土地，這是一個自然的過程。所以，從宏觀方面看，推進農村土地流轉，還有賴于建立一個完善有力的城鄉一體化的社會保障體系，從根本上解決農民土地流轉的后顧之憂，從而弱化土地對農民的就業與社會保障功能，使農民戀土情結的臍帶逐步自行斷落。從現實情況看，這一過程的實現是漸進的、長期的。所以，當前推進土地流轉工作的重點和著力點，仍然是規范、引導，并切實維護好農民的土地權益。

[責任編輯 陳麗敏]