論中國行政賠償歸責原則的完善

摘 要：行政賠償歸責原則是確定行政主體侵權責任的根據(jù)和標準，在行政賠償理論研究和司法實踐中具有特別重要的意義。中國1995年國家賠償法采取了違法責任原則，2010年修改后的國家賠償法雖然在總則中取消了違法歸責原則，但實際上仍然以違法原則為歸責原則。違法歸責原則難以解決濫用自由裁量權、事實行為、公有公共設施致害、行政失職等的行政賠償問題。從完善行政賠償歸責原則入手，進一步擴大中國的行政賠償范圍，最大限度的保護和補救公民的合法權益，從而真正實現(xiàn)責任政府。

關鍵詞：行政賠償；歸責原則；完善

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0113-02

一、行政賠償歸責原則的模式

行政賠償?shù)臍w責原則對于確定行政賠償范圍、行政賠償責任的構成要件、舉證責任的負擔以及承擔責任的程序有重要影響。目前，世界各國行政賠償責任制度的歸責原則體系差異很大，比較有代表性的有三種：

1.過錯責任原則。過錯責任原則是指行政機關及其工作人員行使職權時，因過錯給受害人的合法權益造成損失，國家才承擔賠償責任。從各國的實踐來看，過錯又分為個人過錯和公務過錯兩種。（1）個人過錯。個人過錯是指損害行為人的一種應受非難的主觀心理狀態(tài)，包括故意和過失，有人又稱其為主觀過錯。在德日英美等國家，主觀過錯是行政賠償責任的主要歸責原則，同時由于主觀過錯不好把握和界定，又常常同違法要件一并使用。（2）公務過錯。法國是實行公務過錯歸責原則的代表，有人又稱其為客觀過錯。在法國，公務過錯是指公務活動欠缺正常的標準，這種過錯來源行政人員，但不能歸責于行政人員。

2.無過錯責任原則。無過錯責任原則又稱“嚴格責任原則”或“危險責任原則”。這是指不論行政機關及其工作人員是否有過錯，只要行使職權的行為侵犯了受害人的合法權益，國家就應當承擔賠償責任。來源于危險責任說和公共負擔平等學說的無過錯責任原則在法國行政法院首先確立，后來許多國家都通過判例法、制定法等方法確立和完善了該原則。

3.違法責任原則。違法原則是指行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯了受害人的合法權益造成損害時，國家應承擔賠償責任。該原則以職務違法行為為歸責標準，不考慮行為人主觀上有無過錯。違法責任原則最初由《瑞士聯(lián)邦責任法》確立，該法第3條規(guī)定，“聯(lián)邦對于公務員執(zhí)行職務時，不法侵害他人權利者，不問該公務員有無過失，應負賠償責任。”

二、中國行政賠償?shù)臍w責原則及存在的問題

中國1995年國家賠償法采用了違法歸責原則。但是，中國目前實行的違法歸責原則將行政機關的許多行為排除在了行政賠償范圍之外，并且國家賠償法中規(guī)定了若干國家不予賠償?shù)那樾危瑢е铝诵姓r償范圍過于狹窄的弊端。

1.不能解決濫用自由裁量權的行政賠償問題。行政機關及其工作人員行使職權有自由裁量的范圍，在自由裁量的范圍內(nèi)行使職權一般被理解為合法行為。在適用沒有具體司法解釋的違法責任原則的條件下，濫用自由裁量權的行為容易被定位為不合理但合法，使得公民、法人及其他組織的權益受到損害又得不到國家的賠償。

2.不能解決事實行為所造成的損害。國家機關及其工作人員的行為有兩類：一類是依據(jù)法律規(guī)定進行的法律行為，可以以合法性標準來衡量；另一類是與行使職權有關的日常事實行為，如警察駕車追捕兇犯途中誤撞行人，海關檢查物品過程中不慎將之損壞，辦理證照機關丟失申請人材料等。事實行為在行政管理活動中是復雜多樣的，法律法規(guī)不可能對千姿百態(tài)的事實行為設定一個統(tǒng)一的標準，因此認定事實行為的違法非常困難，遭受這類行為損害的受害人權益難以實現(xiàn)救濟。

3.不能解決公有共設施致害的行政賠償問題。所謂公有公共設施是指由行政機關或其特許的公務法人設置或管理以供公眾使用的設施，包括公路、鐵路、橋梁、車站、機場等。中國違法責任原則強調(diào)“違法行使職權”作為國家承擔行政賠償責任的基本構成要件，將公有公共設施所引起的損害賠償問題排除在了國家賠償范圍之外。

4.行政失職損害賠償?shù)膯栴}。國家賠償法中只規(guī)定了國家行政機關及其工作人員違法行使職權造成損害的賠償，即行政機關及其工作人員以積極的、作為的方式致人損害的國家賠償情況，而對行政機關的“不作為”違法，并未作出明確規(guī)定。這不利于保護行政相對人的權益，同時公務人員也極易養(yǎng)成作風懶散、責任心不強、玩忽職守等不良習氣。

5.2010年行政賠償歸責原則的修訂及其不足。2010年4月29日，中華人民共和國第十一屆全國人大常委會第十四次會議通過了國家賠償法修正案，在形式上實現(xiàn)了國家賠償歸責原則多元化，擴大了國家賠償?shù)姆秶Ｈ欢瑢Y果責任原則的采納主要體現(xiàn)在司法賠償方面，在行政賠償方面依然采用了違法歸責原則。修改后的《國家賠償法》第2條規(guī)定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬ｋm然該條文在字面上取消了“違法性”的規(guī)定，但是將賠償?shù)姆秶薅ㄔ凇氨痉ㄒ?guī)定”的范圍內(nèi)，而第3條和第4條在具體規(guī)定侵犯人身權和財產(chǎn)權的行政賠償范圍時依舊使用了“違法”一詞，這表明中國在行政賠償中實質上仍舊采取違法原則作為歸責原則。

三、完善行政賠償歸責原則的思路

由于違法歸責原則在行政賠償實踐中存在的以上問題，我們必須通過完善行政賠償?shù)臍w責原則，來擴大行政賠償?shù)姆秶笙薅鹊鼐葷芎θ说臋嗬?/p>

1.對違法的含義應作擴大理解。對違法如何理解，中國國家賠償法未作立法解釋，理論界的認識非常不統(tǒng)一。有的學者認為，違法是指沒有事實根據(jù)或法律根據(jù)，適用法律或法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，以及拒不履行法定職責等[1]。有的學者認為，違法應指廣義上的違法，除上述情形外，還包括具體行政行為不當。從行政訴訟法第53條規(guī)定的精神看，違法主要是指違反實質意義上的法律，這里的法律包括憲法、法律（狹義的）、行政法規(guī)與規(guī)章、地方性法規(guī)與規(guī)章以及其他規(guī)范性文件和中國承認或參加的國際公約、條約等[2]。筆者認為，在中國，為了更周密地保護受害人的合法權益，對“違法”不能拘泥于字面含義作僵化的理解，而應作擴大解釋。

就比較法制而言，日本在1946年的《國家賠償法》中采取過錯違法原則，但近年來逐漸修正其過錯違法內(nèi)涵。對于如何確定違法的概念，大致有三種意見：持廣義說者認為，違法不僅指嚴格意義上的法規(guī)，凡是行為在客觀上欠缺正當性的，均為違法；狹義說者認為，行政賠償中的違法，指違反嚴格意義上的法規(guī)或公序良俗。折衷說者認為，違法不僅指違反嚴格意義上的法規(guī)，凡應遵循一定法律原則而不遵循的事實行為，也應認為是違法，這些法律原則包括：尊重人權、權力不可濫用、誠實信用、維護公序良俗等。在近年來，這種折衷說在日本逐步得到廣泛認可。

在中國，對違法歸責原則作擴大理解，可以使行政賠償?shù)脑S多問題迎刃而解，如濫用自由裁量權的行政賠償問題、行政失職的賠償問題、事實行為的損害賠償問題等。

2.借鑒民事賠償過錯責任原則。《民法通則》第121條規(guī)定：國家機關或者國家機關工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。該條只提到“在執(zhí)行職務中”這一特殊條件，對歸責沒有特殊規(guī)定。在專門的國家賠償法律制定之前，民法擔負著保障公民的合法權益免受行政權侵害的重任。

筆者認為，違法歸責原則本質上也是過錯客觀化的一種形式，只要行為違反法律的明文規(guī)定就判定過錯存在，由于其具有標準明確、操作簡單的特點，所以被判定為一種獨立的歸責原則。由于違法歸責原則并不能包含全部的過錯，所以我們可以在承認違法原則的前提下，將過錯原則作為補充。如果法律對行政行為的程序、限度等有明確具體的規(guī)定，則適用違法歸責原則；針對自由裁量空間較大的行政行為和行政事實行為，則將過錯作為歸責原則來評判行為，在行政機關工作人員的行為不違反法律卻存在主觀過錯的情況下，同樣判定其承擔賠償責任，彌補受害人的損失。唯有如此，才能保障行政行為既合法又合理。

3.應當以無過錯責任原則作為輔助性歸責原則。隨著政府職能的擴張，公民所遭受的損害將更多的來自于法律所允許的活動或行為，如在發(fā)展核工業(yè)過程中臨近居民的生命、財產(chǎn)受到損害是生產(chǎn)力發(fā)展、技術進步過程中付出的不可避免的代價，特定個人受的損害往往是為實現(xiàn)公益而付出的特別犧牲。在這種情況下，以違法作為歸責標準不僅無法解決這一糾紛，反而會導致分配不公，因此有必要擺脫傳統(tǒng)的影響并改變中國目前的立法價值觀念，將無過錯責任引入行政賠償領域，通過國家這一中介將個別受害人的特別損失由全社會分散承擔以實現(xiàn)“分配正義”，才符合公共負擔平等的國家責任原理。

無過錯責任其宗旨在于“對不幸損害之合理分配”，也就是“分配正義”，它對公共財政負擔能力是一個巨大挑戰(zhàn)，因而往往只可在一定范圍內(nèi)適用。在法國，只有“所受損害特別重大”時才可依此得到賠償。但是中國的行政補償制度尚不健全，無辜公民因國家合法行為遭受損害若得不到救濟，其正常生活甚至生存將有極大困難，所以在行政賠償領域應適當?shù)倪\用無過錯責任原則。如公有公共設施設置或管理有瑕疵致人損害的，是國家所掌管之物引起的，受害人無從判斷其違法性，也難以證明國家之過錯，應該適用無過錯責任原則，且不應有過多的限制。

四、小結

從 1995 年國家賠償法到 2010 年國家賠償法，這是中國行政賠償制度建設、也是責任政府建設的重大一步，行政賠償制度必將向著更加完善的方向發(fā)展。筆者認為，只有充分認識到單一違法責任原則的弊端，建立以違法責任原則為主，過錯責任原則和無過錯責任原則為輔的行政賠償歸責原則體系，行政賠償制度才能符合社會主義法制建設的要求。

參考文獻：

[1] 曾憲義，張正釗，李元起.行政法與行政訴訟法[M].北京:人民大學出版社，1999:224.

[2] 皮純協(xié)，何壽生.比較國家賠償法[M].北京:中國法制出版社，1998:89.[責任編輯 吳明宇]