人口城鎮化背景下的農民工權益保護問題探討

摘 要：農民工是推進中國人口城鎮化的重要力量。目前農民工在勞動權益、公共服務權利、土地財產權利方面存在權益缺失，嚴重制約人口城鎮化。農民工權益缺失的原因包括城鄉二元體制的延續、政府職能轉變滯后等。為此，應深化相應的體制機制改革。

關鍵詞：人口城鎮化；農民工；權益保護

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0115-02

農民工已成為中國產業工人的主要組成部分，是推進人口城鎮化的重要力量。近年來，在黨和國家的高度重視下，農民工工作取得明顯成效。但農民工的經濟、社會等方面權益仍然得不到有效保障。積極穩妥推進城鎮化是加快轉變經濟發展方式的主攻方向之一，將成為新形勢下中國經濟增長的動力源泉。因此，加強農民工權益保護，推進人口城鎮化的重要性和緊迫性凸顯。

一、農民工是推進人口城鎮化的重要力量

農民工大量進城就業，滿足了中國工業化、城鎮化進程加快對勞動力的旺盛需求，為城鎮經濟社會發展作出了巨大貢獻。2010年，全國農民工總量為24 223萬人，其中外出農民工數量為15 335萬人[1]。據有關統計，農民工已達到中國工人總數的2/3以上，占建筑業勞動力的90%、煤礦采掘業的80%、紡織服務業的60%、城鎮一般服務業的50%[2]。農民工已成為城鎮社會中不可或缺的成員。

近年來，中國城鎮化水平的提高很大程度上來源于農民工進城就業。據國務院發展研究中心測算，沿海各省份城鎮化率的提高主要來自農民工進城不斷增加（分子變大），浙江、北京、上海、天津和廣東，農民工流入對城鎮化的貢獻率分別為30.7、27.9、24.7、24.4、18.6個百分點；內地各省份城鎮化率的提高主要來自農民工離鄉不斷增加（分母變小），四川、河南、安徽和湖南農民工流出對城鎮化的貢獻率分別為9.5、10.6、13.3和16.6個百分點[3]。

二、農民工權益缺失嚴重制約人口城鎮化

事實表明，農民工仍然面臨一系列權益缺失。主要表現在：一是農民工勞動權益保護仍存在一些突出問題。各地基本都取消了針對農民工進城就業的歧視性規定和亂收費，拖欠農民工工資現象有所緩解。但是，農民工依然面臨與城鎮勞動者同工不同酬；勞動合同簽訂率還較低；工資被拖欠現象仍在一定程度上存在，特別是在建筑領域；超時勞動現象較為普遍；社會保險覆蓋率仍較低；工傷事故和職業病問題較為突出；工會還不能充分發揮維護農民工權益的作用。二是農民工仍然無法平等享受城鎮公共服務。城鎮公共服務很大程度上依然與戶口掛鉤，導致農民工無法平等享受。農民工各項社會保險從無到有，但參保比例還較低；他們還被排斥在城鎮低保體系之外。各地開始采取一些措施改善農民工居住狀況，但城鎮經濟適用房、廉租房、限價房等保障性住房基本上不對農民工開放。農民工子女平等享受義務教育的問題仍然沒有得到根本解決，無法就地參加中高考的問題開始凸顯。農民工醫療衛生保健水平低，未能完全納入城鎮醫療衛生服務體系。三是農民工缺乏更加充分而有保障的土地財產權利。在現行土地制度下，農民的土地承包經營權事實上只包含了耕種權、部分的收益權以及極其少量的處分權，與承包經營權的真實內涵相比，其權能是殘缺的。宅基地使用權作為一種財產權的內涵也未完整體現。而且，地方政府壟斷土地一級市場，濫用土地征用權。這導致包括農民工在內的農民的土地財產權利不夠充分而有保障。一些地方要求農民工“拿土地換社保”，也是未充分尊重農民工土地財產權利的體現。

城鎮化并不只是城鎮的空間擴展，或土地城鎮化，更重要的在于人口城鎮化，即人口向城鎮集聚，并享有城鎮公共服務，形成城鎮生活消費方式。農民工權益缺失首先不利于農村勞動力進一步向城鎮轉移就業。目前各地普遍存在的“民工荒”現象一定程度上根源于農民工“權益荒”。在新農村建設取得顯著成效、農村生活加快改善的背景下，進城農民工勞動權益缺失、無法平等享受城鎮公共服務，使進城就業的相對收益和吸引力下降，從而影響一些農村勞動力的進城決策。其次造成中國城鎮化率“虛高”。按照統計局統計口徑，2011年中國城鎮人口比重為51.27%。這一城鎮化率本身已經嚴重滯后于中國工業化進程；更為嚴峻的是，現有城鎮化率也還存在很大的“虛高”成分，因為數量至少在15 335萬的進城農民工① 也被統計在內，他們沒有城鎮戶籍，并未平等享受城鎮公共服務，也未真正形成城鎮生活消費方式。如果扣除進城農民工，2011年城鎮化率略低于40%。最后，削弱了農民工在城安居和發展的能力。城鎮在住房、教育、醫療、日常生活等方面的高額生活成本，構成了進城農民工落地生根的經濟門檻，以農民工目前低下的收入水平，十分難以跨越。土地是農民生存和發展的重要資本。但由于農民工缺乏更加充分的土地財產權利，他們并不能將土地有效轉化為進城發展的資金，從而削弱了其在城市安居的經濟能力。

三、農民工權益缺失的體制機制原因

1.城鄉二元體制的延續是造成農民工權益缺失的最大根源。從計劃經濟時期開始，中國將社會成員分為城鎮居民和農村居民，國家專門為前者提供就業、社會保障、住房、醫療衛生、教育等方面的相對較高的福利待遇，并嚴格限制農村戶籍向城鎮戶籍轉換。市民和農民事實上成為兩個地位差異懸殊的身份群體。這種城鄉二元戶籍與公共服務制度直到目前仍然得到相當程度的延續，造成農民工即使進城也難以獲得市民身份，無法享有平等的市民待遇，也一定程度上導致一些用人單位和地方政府對農民工勞動權益相對忽視。

2.政府職能轉變滯后是導致農民工權益缺失的重要因素。雖然黨的十七大就已明確將“建設服務型政府”作為行政體制改革的重要目標，但目前政府仍然以經濟建設為最主要的任務，政績考核體系偏重經濟增長指標，一些地方存在片面追求經濟增長的傾向，政府的公共服務和社會管理職能相對薄弱。在處理勞資關系時，一些地方政府為了追求GDP和財政收入，往往偏向于投資者和企業主一方，相對忽視農民工權益保護。農民工無法平等享受城鎮公共服務，實質上也體現出政府在履行公共服務職能、維護社會公平上的不足。

3.相關法制和組織機制不完善也是農民工權益缺失的誘因。雖然現行的勞動保障法律法規和政策對勞動者權益作了許多規定，卻未能有針對性地對農民工這樣的弱勢群體給予特殊保護，為他們提供更有效的保護措施和手段。現行法律法規仲裁時效短、訴訟程序多，對企業主違法侵權行為的處罰輕，勞動執法體系不健全、執法監察力量不足，法律援助機制不健全等，都不利于做好農民工勞動權益保護。農民工的工會化程度低、工會的維權作用尚未充分發揮，也使農民工缺少了一個重要的維權機制。

四、加強農民工權益保護推進人口城鎮化的對策

1.進一步推進戶籍制度改革。中小城市和小城鎮要優先放開落戶限制。在中小城市和小城鎮有穩定職業、穩定住所（含租賃）、居住一定年限的農民工，及其共同居住生活的配偶、未婚子女，可無條件獲得當地城鎮戶籍。大城市和特大城市也要根據當地實際情況，積極穩妥地探索解決符合條件的農民工的落戶辦法，如“積分制”等。

2.切實保障農民工勞動權益。加快建立服務型政府，強化地方政府責任，將農民工權益保障納入政府年度綜合考核和領導干部政績考評指標體系，加大政府監察執法力度。逐步消除企業工會對于資方和地方政府的依附性，擴大工會對農民工的覆蓋率，加強基層區域性、行業性工會聯合會的建設，讓工會真正成為工人的利益代表組織，為維護工人權益服務。完善勞動爭議的處理機制和司法程序，提高勞動爭議的處理效率，健全對農民工的法律援助機制。加強對農民工權益保障的輿論監督和引導。

3.健全農民工平等享受城鎮公共服務的制度體系。（1）將農民工有效納入城鎮社會保障體系。一是優先實現工傷保險對農民工的全覆蓋。二是分類分層推進農民工醫療特別是大病保障制度建設。對在城鎮穩定就業的農民工，納入城鎮職工基本醫療保險；對高流動的農民工，建立過渡性互助醫療保險制度。三是提升農民工養老保險的覆蓋面。對在城鎮穩定就業的農民工，納入城鎮基本養老保險體系；對高流動性的農民工，構建“廣覆蓋、易轉移、低費率”的過渡性養老保險。四是將符合條件的農民工納入城鎮最低生活保障體系。（2）建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系。逐步將在城鎮穩定就業并居住一定年限的農民工納入城鎮保障性住房的覆蓋范圍。逐步將在城鎮有較固定工作的農民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，實行靈活的繳存政策。對興建農民工公寓的個人和機構，鼓勵金融機構提供低息長期銀行貸款或公積金貸款。（3）將農民工納入城鎮教育制度體系。建立農民工子女義務教育財政轉移支付制度，引導城鎮政府按照學校實際接收人數和預算內生均公用經費標準，足額撥付教育經費。逐步將學籍與戶籍分離，保障農民工隨遷子女在父母就業所在地參加中高考的權利。實施免費中等職業教育，加強對農民工的職業教育培訓。（4）健全覆蓋農民工的公共醫療衛生制度。將農民工公共醫療衛生納入當地經濟社會發展規劃，以實際服務人口數量而不是戶籍人口數量為依據，配置醫療資源。大力構建以社區為依托的平價醫療衛生服務體系，解決農民工看病難、看病貴的問題。（5）完善相應的公共財政體制。改革以戶籍人口為依據的政府間財政轉移支付制度，構建以城鎮實際承載人口為主要依據的政府間財政轉移支付制度。合理劃分各級政府的財政責任，加大國家和省級政府投入，形成“以市為主，中央、省、市分擔”的格局。

4.有效保護農民工的土地財產權利。嚴格界定國家土地征用權限，減小土地征用范圍。明確農民土地權利的財產權屬性，將農民土地財產權與其農村戶籍身份脫鉤。嚴格禁止違法調整、收回、強迫流轉外出農民工承包地。農民工外出就業期間，在依法自愿有償的原則下，可采取轉包、出租、轉讓、股份合作等形式，流轉土地承包經營權。對已經在城鎮穩定就業并落戶的農民工，允許其出售土地長期承包權，將土地轉讓給從事農業的農民，也可以折價入股，帶股進城，或者保留土地承包權，依法流轉；允許其轉讓和出售宅基地及其建筑物。

參考文獻：

[1] 人力資源和社會保障部.2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[Z].

[2] 韓俊.中國農民工戰略問題研究[M].上海:上海遠東出版社，2009:16.

[3] 國務院發展研究中心課題組.農民工市民化:制度創新與頂層政策設計[M].北京:中國發展出版社，2011:9.

[責任編輯 吳明宇]