創新中心鎮小城市化模式

摘 要：從理論上分析了中心鎮小城市化的必要性，針對浙江省在中心鎮小城市化過程中面臨的集聚輻射能力不強、基礎設施和公共服務發展滯后、要素制約突出、政府責權不匹配等問題，提出各地應在充分利用本地區的地理環境、人文歷史、產業特色等優勢的基礎上，通過不斷創新中心鎮小城市化的模式，解決中心鎮小城市化過程中存在的問題。

關鍵詞：中心鎮；小城市；浙江；模式

中圖分類號：F291.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0150-03

前言

近年來，浙江省委省政府及時制定發展戰略，大力倡導中心鎮建設。1999年提出“著力培育100個中心鎮”，“中心鎮”概念第一次在省委省政府的規范性文件中出現，從此浙江省拉開了中心鎮培育的序幕[1]；2007年公布了第一批141個省級中心鎮名單[2]；2010年，浙江省委、省政府作出開展小城市培育試點的戰略決策，公布了27個小城市培育試點鎮的名單[3]。2010年年底全省中心鎮的數量、面積、人口、農業經濟總收入、財政總收入分別占全省建制鎮總量的27.5%、39.2%、61.2%、48.8%、51.4%。中心鎮在快速發展中也存在著一些問題，比如：人口、產業集聚度不高造成輻射能力比較弱，城市功能不完善對產業和人口的吸引力低，責任權利不匹配導致基礎設施建設落后、公共服務滯后。把中心鎮培育成小城市，是實現大中小城市和小城鎮協調發展的必然要求，是繼續推進新型城市化的戰略選擇，是統籌城鄉發展、促進城鄉一體化的重要載體。

一、中心鎮小城市化的理論分析

1.建立合理的城鎮規模體系

合理發展大中小城市，建立協調的城鎮規模體系，是城市化道路選擇的一個重要方面。合理的城鎮規模體系是高水平、高質量城市化內在要求，能夠實現大中小城市和小城鎮之間功能互補、統籌協調發展，充分發揮對周圍地區的輻射和帶動作用。在市場經濟條件下，城市數量的增加，各類生產要素必然根據優勝劣汰的市場法則，分別流向特大城市、大城市、中等城市及小城市，從而形成相對合理的、寶塔型的城市規模結構，并同時實現城市規模的遞次升級[4] 。

2.符合城鄉聚落發展演變的客觀規律

從城鄉聚落演變規律的角度來看，那些功能強、規模基礎好的中心鎮成長為小城市符合城鄉聚落向高層次形態結構演變的客觀規律。一般情況下，大中小城市都是由古代的小村莊或小城堡逐漸演化為小城鎮，然后發展成為小城市、中等城市，在擴大為大城市、特大城市[5]。國內的城市，深圳，過去是個小城鎮，經過三十多年的發展，現已經成了有相當影響的大城市；上海、南京、杭州、蘇州、無錫、嘉興、紹興等城市，也是由過去的小鎮或縣城經過漫長的演變和發展逐步成長起來的。

3.實現農業現代化和推進新農村建設的現實選擇

新農村建設和農業現代化的關鍵在于城市化和工業化的帶動。農業現代化實現的前提是農村剩余勞動力的轉移和農村人均資源占有量的增加，對農業進行規模化、產業化經營，而城市化則是吸納農村剩余勞動力轉移的主要途徑，中心鎮則是就近轉移農村人口的重要平臺。小城鎮所支撐與導向的農業仍然是“農村農業”，而現代農業的發展離不開城市的技術、資金、管理與市場。通過小城市的建設，實現城市領導農業發展，從農村農業向工業農業或都市農業的過度；吸納農村剩余人口，積累產業資本，提高農民收入，為新農村建設提供資金、人才、技術等方面的保證，把農村建設成生產發展、生活寬裕、土地節約、環境優美、鄉風文明的新型村莊社區。

4.推進工業轉型升級，加快第三產業發展的重要途徑

城市是高端生產要素集聚的平臺。通過不同產業在城市的集聚，形成現代產業集群，充分發揮集聚的規模經濟效應，加強不同企業之間的在技術、生產、銷售等方面的交流和協作，增強對高端生產要素的吸引力，推進中心鎮傳統優勢產業向高附加值產業轉型。制造業在中心鎮的集聚和發展，創造出的就業崗位，吸引農村剩余勞動力向中心鎮集聚。人口在中心鎮的集聚以及收入水平的提高，會增加對服務業的需求，然而絕大多數的服務業生產和消費必須在面對面的情況下完成，對于集聚的要求更強，而城市是不同企業和人才的高度集聚地。隨著人民生活水平的提高，農民的消費性服務需求也在不斷增加，然而目前要做到“送服務下鄉”還比較困難；所以，發展服務業最終還是要發展城市[6]。

二、浙江中心鎮小城市化存在的問題

1.集聚和輻射能力不強

城鎮規模較小，集聚和輻射能力不強。2010年，平均每個中心鎮的總人口為6.7萬，鎮區人口為2.6萬，中心鎮鎮區人口占全鎮人口比重為38.8%；城市化水平為41.4%，低于全省城市化水平17.6個百分點。研究表明，中心鎮鎮區人口5萬以上，才能產生一定的集聚效應；鎮區人口10萬以上，才能滿足城鎮基礎設施配套經濟型的要求。城鎮規模小必然造成發展空間和輻射區域狹小，難以把周邊鄉鎮的資源集聚起來，對鎮域經濟也無法起到輻射作用。浙江鄉鎮企業在發展過程中走的是分散發展的道路，大量的鄉鎮企業不是集聚在鎮區，而是分散布局在自然村落。鎮區企業數量偏低、集聚度不高，既阻礙了農村富余勞動力向鎮區轉移；又降低了基礎設施的利用率。

2.基礎設施、公共服務發展滯后

基礎設施、公共服務不能滿足城鎮發展的需要。鎮區內部和外部交通道路布局不合理，導致區域內外通達性不暢；水、電、污水排網的建設跟不上城鎮發展的需要；通訊信息網絡體系發展滯后；忽視生態環境保護，生活配套設施投入不足。受傳統運行機制和思維的影響，鎮政府以三農工作為主，機構設置、管理體制等都按照原有小城鎮模式運行，很少承擔起城市管理、社會服務等職能，在服務方式上呈現出單一性、分散性、低效性特征，不能適應中心鎮進一步發展的需要。醫療、教育、文體、衛生等社會事業滯后；公共服務機制不健全，整體服務水平較低，無法滿足群眾日益增長的多層次、多樣化的服務需求。

3.要素制約突出

中心鎮在要素資源配置中處于弱勢地位，土地、人才、資金的短缺表現最為突出。第一，土地資源緊缺。與一般鄉鎮相比，中心鎮有更多的市政工程、基礎設施需要建設，產業和人口的集聚更是加大了對土地的需求，許多項目建設用地很難得到保障。比如，瓜瀝鎮制定的“三年行動計劃”確定的100個項目國內供需用地3 949畝，已安排近2 500畝，尚需解決1 500畝，土地缺口達到38%。第二，人才難以積聚。流入中心鎮的人員以低素質、低技能的外來務工人員為主，高層次人才不愿意向中心鎮流入，城市規劃建設和經濟管理等專業人才匱乏。第三，建設資金缺乏。中心鎮推進小城市建設，有更多的市級重點工程需要配合實施，2010年中心鎮平均財政總收入2.7億元，多數中心鎮沒有建立一級財政體制，缺乏政府投融資平臺，加上體制、政策等因素，豐富的民間資本難以真正轉化為城市建設資金，鎮財政入不敷出。

4.中心鎮政府責權不匹配

鄉鎮的權限和職能與實際承擔的管理任務不相符。近幾年，浙江的中心鎮經濟社會快速發展，鎮政府承擔的職能逐漸擴大到經濟、政治、文化、社會和生態建設等各個領域，但是小城鎮的管理權限尤其是城市管理權限缺乏嚴重，客觀上要求增加鎮級管理權限和綜合服務能力。現行的“條塊”管理體制中公安、工商、稅務等具有行政執法權的部門實行的是垂直管理，鄉鎮政府缺乏法律賦予的執法權和主體資格，形成了“市一級的工作要求，縣一級的經濟地位，鎮一級的管理權限”的局面。鄉鎮政府沒有行政執法權和決策權，在當前依法行政的環境背景下，導致“權在部門，事在基層”，“看得見的管不了，管得了的看不見”，權限和職能與鄉鎮實際承擔的管理服務任務極不協調。

三、浙江中心鎮小城市化的模式創新

浙江省中心鎮在小城化過程中，通過不斷創新小城市化的模式，充分發揮本地區地理環境、人文歷史、產業特色的優勢，逐步解決小城市化過程中存在的問題。近年來，各試點鎮經濟社會快速發展，城鎮建設步伐加快，走出了各具特色的小城市發展之路。比較典型的模式有：店口鎮—產業與城市互促互進的模式，橫店鎮體制改革、機制創新模式，塘棲鎮、瓜瀝鎮大城市輻射型模式，佛堂鎮商貿文化帶動產業和城市集聚發展的模式、六橫鎮港航物流模式。

1.店口鎮產業與城市互促共進的模式

店口鎮以產業集聚推動城市發展，以城市發展帶動產業升級。2010年年底，店口鎮有兩家中國五百強企業和上市公司、5家超10億、27家超億、300多家規模以上企業，初步形成了銅加工、管業、汽配、制冷四大產業集群。近年來，店口鎮依靠產業集聚的優勢，積極實施投融資體質改革，大膽嘗試“民資造城”，通過民間資本投資建設教育文化體育等公共設施，建成全省首個鎮級日處理能力30噸的垃圾焚燒廠、全省首條鎮級天然氣管網，全省首家鎮級商業綜合體、全省首個鎮級現代數碼影城、全省首家鎮級四星級現代化農貿市場和華東地區最大的汽配水暖集散基地，使城市功能得到不斷完善。2010年，店口鎮實現規模以上工業產值412.2億元，生產總值83.14億元，財政收入11.0億元，農民人均純收入27 529元，綜合實力居浙江省“百強鎮”第四位，全國“千強鎮”第十八位。

2.橫店鎮體制改革、機制創新模式

橫店鎮以體制改革促進機制創新，為小城市建設營造良好的發展環境。第一，建設投入機制的創新。按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業投資，吸引社會力量參與城市公共基礎設施和公益事業建設，拓展城市建設資融資渠道，創造了“政府規劃設計，企業投資建設”的橫店城市化模式。第二，行政管理機制創新。成立了工商管理分局、質量技術監督分局、東陽市環境保護局南江流域分局和東陽市城市管理行政執法局橫店分局，以更加適應橫店城市化發展需要。第三，戶籍改革機制創新。由派出所行使農轉非職能，對建成區內擁有合法固定住所、有穩定職業或生活來源的本當地居民，根據本人意愿辦理城鎮居民戶口。第四，社會保障的機制創新。設置專門部門，積極推進社會養老保險、新型農村合作醫療保險、特困戶最低生活保障、五保戶集體供養等社會保障制度。

3.塘棲鎮、瓜瀝鎮大城市輻射型模式

塘棲鎮充分利用靠近杭州旅游消費地的優勢，積極發展旅游業，通過旅游業帶動城市發展。塘棲鎮在小城市建設中，整合鎮域山水、歷史、非物質文化遺產等民俗文化資源，加大歷史依存保護，復興古鎮形態和意境；充分利用丁山湖、超山等生態景觀資源，打造運河綜保工程和超山綜保工程兩大綜合體。在“運河綜保”中，開展“水體治理、古鎮保護、綠化景觀、完善路網、人居環境、土地整理”六大工程，確保“水、岸、橋、鎮、文、景、房、農”相互協調。瓜瀝鎮利用依托空港、高速公路、杭甬運河等區域性交通設施的優勢，積極建設環杭州灣地區的現代物流基地；借助江東開發的機遇，拓展工業發展空間，積極承接杭州產業轉移，打造杭州市都市經濟圈的工貿衛星城市；加快基礎設施的聯動建設，構建現代化的基礎設施網絡，強化環境綜合治理，改善生態環境，建設杭州市東南部宜居宜業的新城。

4.佛堂鎮商貿文化帶動產業和城市集聚發展的模式

佛堂鎮建鎮歷史悠久，有“千年古鎮、清風商埠、佛教圣地”值美譽。佛堂鎮依靠其深厚的歷史文化資源，堅持古鎮文化、佛教文化和古居民文化“三位一體”，打造“商城購物，古鎮游玩”的古鎮旅游品牌。依托毗鄰義烏國際商貿城的優勢，通過發展商貿流通經濟，推進全民創業，加快產業人口集聚，建設義烏商貿城副中心。佛堂鎮現有個體工商戶8 000多家，大型商貿中心4家、專業市場5家、綜合性市場兩家，形成了文化體育用品、針織、工藝品、食品加工、建筑建材等五大優勢產業，常住人口18.3萬。按照“兩區四片、軸向展開、兩翼拓寬”總體布局結構，加快建設“產業新城、文化名鎮、人居花園”，打造成為義烏西南的經濟、文化、旅游中心。

5.六橫鎮港航物流模式

六橫鎮憑借自身的區位、港口和岸線資源優勢，以臨港工業、港口物流和海洋旅游提升城市發展水平。在臨港工業方面，引進中遠、龍山、鑫亞等規模以上船舶修造企業，六橫煤電一體化項目等大型企業，促進水產、五金、機械等傳統產業的轉型升級。在港口物流方面，依托已建成的金潤石油3萬噸級碼頭、浙能煤炭碼頭和正在建設的武鋼鐵礦砂中轉碼頭，積極推動港口發展由單一貨物運輸向集輸運網絡、大宗商品交易平臺、金融和信息支撐系統“三位一體”的港航服務體系轉變。在海洋旅游資源開發方面，開發海島世界、普陀假日島、大銅盤三個特色旅游區，重點發展休閑度假、海鮮美食等特色旅游，探索發展游輪游艇等高端旅游。通過海洋資源的開發，加快人口產業集聚發展和基礎設施建設、拓展城市發展外延、完善城市服務功能、創新城市管理體制。

參考文獻：

[1] 中共浙江省委，浙江省人民政府.浙江省城市化發展綱要[Z]，1999.

[2] 浙江省人民政府.關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見[Z]，2007.

[3] 浙江省人民政府.關于開展小城市培育試點的通知[Z]，2010

[4] 陳秀山.中國區域經濟問題研究[M].北京:商務印書館，2007.

[5] 施岳群，莊金峰.城鎮化中的都市圈發展戰略研究[M].上海:上海財經大學出版社，2007.

[6] 陸銘.重構城市體系——論中國區域和城市可持續發展戰略[J].南開大學學報，2010，(5).[責任編輯 安世友]