在WTO框架下我國環境補貼制度建設研究

【摘 要】SCM協議針對補貼制度的雙重法律性質提供了一套國際規制方案，在此框架下如何定位中國的環境補貼制度值得深入探討。這就需要在進行環境補貼的同時，并注意相應的救濟措施，以實現環境治理的目的并能維護行政相對人的權益。文章針對中國在貿易與環境可持續發展問題上遭遇到的挑戰，提出中國應以環境補貼戰略為重點，以政府主導為主，充分用足WTO綠燈補貼的相關規定，同時提出補貼制度應和其他相關制度相配套。

【關鍵詞】環境補貼；國際貿易；WTO；制度建設

一、我國建立環境補貼制度的必要性

隨著改革開放和加入WTO，中國對外貿易發展突飛猛進，已成為世界主要貿易大國。但在貿易與環境的可持續發展問題上遭遇到非常嚴重的挑戰：對內面臨生態赤字，環境惡化；對外面臨綠色貿易壁壘。對內方面，在獲取巨大貿易利益的同時，中國生態環境付出了較高的代價。長期以來，我國企業依靠生產市場上原料和勞動力低廉的比較優勢參與國際貿易，不少企業以犧牲環境為代價沿襲以量取勝、二高一低的貿易增長方式，造成環境和資源約束問題日益嚴重并影響貿易與環境可持續發展；由于環境標準的差異而導致環境污染擴散；由于投資的擴張而導致對環境要素消耗量的增加；由于運輸的大量增大而導致道路擴建、動植物資源減少和運輸污染增多等等。

對外方面，在WTO貿易自由化進程中，隨著傳統的關稅及非關稅貿易措施被逐步取消，發達國家也在尋求一種更隱蔽合理的手段來維護自己的經濟利益、保持自己的經濟優勢地位，即通過環境措施來制造綠色貿易壁壘。為了保護環境和資源，將環境和資源費用計算在成本之內，使環境和資源成本內在化，而環境和資源成本內在化，勢必影響到生產成本，繼而影響到產品的出口。為了降低環境成本，環境標準要求較高的發達國家將嚴重污染環境的產業轉移到像我國這樣的發展中國家，以抵消我國由于環境標準低而具有的環境成本優勢，我國的環境成本也由此而提高。而我國由于經濟和環保技術水平的限制，絕大多數企業本身無力承擔治理污染的費用，這就要求政府能為此給予一定的補貼。

二、我國環境補貼制度的現狀和問題

1.我國環境補貼制度的現狀。自20世紀90年代以來，我國政府每年從中央財政預算中拿出上成百上千億的資金用于治理環境污染，各級各地政府也從其財政預算中撥出一定比例的資金用于治理環境污染，改善生態系統，如表1所示。目前，具體有多少資金直接用于對生產企業的環境補貼還無據可查，這可能與國際貿易的需要和現實情況的復雜有關。但是，環境問題已經成為制約我國經濟社會發展的突出問題，這一點毫無疑問。從以下各表也可以看出，用于環境治理的資金逐年增加。與單純的治理相比，環境補貼還具有一定的預防功能。因此，增加環境補貼資金在環保投入中的比例不失為環境治理的良策之一。

表1 全國近年環境污染治理投資情況 （單位：億元）

從現實情況來看，我國環境補貼可以分為三大類：即治理和保護公共環境的補貼、生產企業環境補貼和維系生態系統的補貼。公共環境和生態系統的補貼資金主要來源于政府財政預算撥出的資金，部分來源于社會各界的資助。生產企業的環境補貼，主要通過稅收減免、政府貸款、收入和價格支持等措施實現。用于環境保護費用，已納入生產成本之中，實際上從所得稅回補方式實現。維系生態系統尤其重要，植樹造林，封山育林，治理水土流失，治理沙化、灘頭、湖泊、江河，其意義特別深遠，是一項造福千秋萬代的功德之舉。美化環境，美化城市也是政府補貼制度中的重要內容。

2.我國的環境補貼制度主要存在的問題。首先，缺乏明確的法律規定。與美國直接在其關稅法中吸收SCM協定相關規則不同，我國不管是《中華人民共和國反補貼條例》還是《中華人民共和國環境保護法》，都沒有就環境補貼問題設計具體的法條。只是在環境保護法第四十六條籠統的規定：“中華人民共和國締結或者參加的與環境保護有關的國際條約，同中華人民共和國法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”。SCM協定中雖然包含環境補貼條款，但明顯不屬于環境保護有關的國際條約。而反補貼條例中甚至連類似適用國際條約的規定都沒有。其弊端是導致我國的環境補貼制度缺乏透明度和可預見性，不符合WTO的宗旨，容易招致其他成員方的不滿和非議并在實踐中遭遇反補貼和反傾銷調查。

其次，與歐盟與美國常年維持較高的環境補貼水平不同，由于經濟發展的需要和國家財力的限制，我國的環境補貼水平普遍不高?，F階段我國還需要較高的發展速度才能提供足夠的就業機會和改善人民的基本生活水平，而生產企業目前還無力獨立支付較高的環境成本，因此對生產企業規定很高的環境保護要求顯得不合時宜。在這種情況下，政府的環境補貼不管是對企業還是對環境保護來說，都非常重要。但是，由于歷史原因我國目前教育、醫療、住房等其他民生事業的發展還比較落后，政府公共財政資金的重心還不會向環境保護傾斜。隨著資源和環境承受能力的下降，這種政策的負面效應越來越明顯，以犧牲環境為代價的發展已經不可持續。

第三，行業定向補貼較多而綜合性公共服務補貼較少，專向性的補貼較多而非專向性的補貼較少。在工業領域，我國的環境補貼大多采用出口補貼、稅收豁免等手段；在農業領域，我國的農業補貼大多停留在與生產掛鉤、與價格掛鉤的階段，很少與環保掛鉤、與農村發展掛鉤。其負面效果是綜合性公共服務補貼很少，專項性補貼很多。雖然環境補貼屬于專向性補貼中的可豁免補貼，但是，環境補貼遭遇了空前的爭議和挑戰，改革在所難免，實踐中歐盟和美國已經慢慢地將其環境補貼向非專向性補貼方面不斷靠攏，如果我國的政策不能與時俱進，將來在國際貿易中必定處于不利地位。

在國際貿易中，環境補貼是發展中國家扶持企業成長，同時有效保護資源環境的有效手段。從以上分析來看，我國目前的環境補貼制度還不能適應發展的需要，因此完善我國的環境補貼制度刻不容緩。

三、在WTO框架下我國環境補貼制度建設的構想

第一，提高環境補貼的水平，增加綜合性公共服務補貼、非專項性補貼在環境補貼中的比重，逐步減消負效果明顯的補貼。對比歐盟和美國在環境補貼上的投入，我國的環境補貼水平還非常低。而依我國企業目前的環保技術水平和資金實力，它們比發達國家企業更需要政府的扶持。環境補貼今后的發展趨勢是不斷向非專項性補貼轉變，負效果明顯的補貼將逐步減消。因此，我國的環境補貼制度建設應借鑒國外成功經驗，跟進時代發展潮流。

第二，將環境補貼制度和環境約束制度配套進行，制度設計必須集約化和精細化。將環境補貼作為經濟手段利弊兼之，所以必須將環境補貼制度和環境約束制度配套進行?！癙PP原則”體現的就是一種環境約束的要求，我國目前距離“PPP原則”的執行標準與歐盟相比還有很大的差距。對照WTO環境規則與國外相關的環境法律制度，我國環境制度體系中的環境影響評價制度、排污收費制度、環境法律責任制度和環境行政訴訟制度尚存在諸多如操作性不強，違法成本低，地方保護嚴重等問題，必須以集約化和精細化的制度設計取代原來的某些粗放式政策管理。

第三，環境補貼制度應該和研發補貼，落后地區發展補貼制度結合進行，同時建立補貼效果跟蹤評價制度。在由資源依托型生產經營方式向技術依托型生產經營方式轉變中，研發補貼和環境補貼配合進行，一方面可以使兩種制度相互促進；另一方面也可以綜合評價補貼效果。落后地區發展補貼和環境補貼結合同樣有此作用。建立補貼效果跟蹤評價制度，可以及時分析環境補貼的正負效果，適時調整補貼政策，形成良性循環。

第四，在實施環境補貼政策時，應該建立反補貼預警機制。從SCM協定本身來看，對環境補貼規則做了不少限制性規定，如果因環境補貼政策造成某一領域產生重大的貿易扭曲，該補貼政策極有可能遭到他國反擊。自2006年以來，國外對華反補貼案已有不斷蔓延之勢，環境補貼稍有不慎，也可能遭遇反補貼措施。建立反補貼預警機制，適時調整補貼制度，可以防患于未然。

第五，有步驟地實行環境成本內在化?？紤]到我國不同的行業進行成本內在化的緩急程度、所需技術水平以及經濟主體的承受能力，我國應逐步推行環境成本內在化，最終全面實現環境成本內在化。在推進環境成本內在化的過程中，政府應適當運用環境補貼政策，對那些需要扶植的幼稚和新興產業，不遺余力大力支持。同時注意環境補貼程度與環境成本內在化的深度相匹配，達到經濟發展和環境保護的協調發展。

第六，采取適當的環境貿易措施，嚴禁國外污染嚴重產業向我國轉移。發達國家在設置綠色壁壘的同時，還將污染嚴重的產業轉移到發展中國家。我國對此應提高警惕，在擴大對外開放，引進外資的同時，著眼于長遠利益，嚴格審批，禁止外資在我國興建污染大、難治理的農藥、化工、印染、造紙、電鍍等企業，對于現有外資企業的污染問題要限期治理，必須達到我國現有的目標。

參 考 文 獻

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