論政府行政業(yè)務(wù)流程重塑的實(shí)施途徑

【摘 要】我國建設(shè)電子政務(wù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)就是政府行政業(yè)務(wù)流程的重塑。本文從介紹行政業(yè)務(wù)流程重塑的兩種實(shí)施途徑入手，結(jié)合當(dāng)前大部制改革的潮流，著重論述了政府實(shí)體組織變更——“政務(wù)途徑”在行政業(yè)務(wù)流程重塑中的重要作用。

【關(guān)鍵詞】行政業(yè)務(wù)流程重塑；“政務(wù)途徑”；大部制

一、行政業(yè)務(wù)流程重塑的兩條實(shí)施途徑

行政業(yè)務(wù)流程重塑是對(duì)傳統(tǒng)政府部門行政業(yè)務(wù)流程的基本問題進(jìn)行反思，并對(duì)它進(jìn)行重新設(shè)計(jì)或進(jìn)一步完善，用首尾相連、連貫完整的整合性業(yè)務(wù)流程來取代以往被各政府部門割裂的破碎性流程，以便在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得重大改善。目前，就實(shí)施行政業(yè)務(wù)流程重塑方面，國內(nèi)外有兩條途徑：“電子途徑”和“政務(wù)途徑”。所謂“電子途徑”就是依靠建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的電子政務(wù)管理系統(tǒng)。即在不改變政府各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能分工的前提下，通過信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)系統(tǒng)的多任務(wù)統(tǒng)一調(diào)度，來承擔(dān)政府內(nèi)部具體行政業(yè)務(wù)流程的安排和監(jiān)督，以彌補(bǔ)政府實(shí)體組織設(shè)置方面的缺陷。“政務(wù)途徑”即依托政府行政機(jī)構(gòu)實(shí)體組織自身的能力來實(shí)施業(yè)務(wù)流程的重塑。此方案側(cè)重于依賴政府實(shí)體組織變革，轉(zhuǎn)變政府職能，以便使業(yè)務(wù)流程達(dá)成合理化。此時(shí)，面向公眾的電子政務(wù)系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)信息的接收、信息的識(shí)別及預(yù)先設(shè)定常見問題的解答等。相比較而言，這兩種解決方案各具特色。

“電子”解決方案主要傾向于運(yùn)用技術(shù)手段設(shè)計(jì)出一勞永逸的計(jì)算機(jī)程序來遷就行政組織的原有結(jié)構(gòu)狀況，無須改革現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)及其設(shè)置達(dá)到行政業(yè)務(wù)流程重塑的目的。通過信息技術(shù)的應(yīng)用，在不同部門之間搭建橋梁，突破政府部門的局限，使公眾通過上網(wǎng)等渠道真正享受“一站式”服務(wù)。“電子”方案方面需要注意的是，信息技術(shù)是推行電子政務(wù)的工具，更好地實(shí)施政府行政業(yè)務(wù)才是目的。如果只寄希望于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)將政府的管理及其職能簡單地照搬到網(wǎng)上，而忽視對(duì)原有業(yè)務(wù)流程實(shí)施重塑，只會(huì)使電子政務(wù)系統(tǒng)成為勞民傷財(cái)?shù)拿孀庸こ獭?/p>

“政務(wù)”方案強(qiáng)調(diào)通過政府實(shí)體組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)變革以達(dá)到政府職能的轉(zhuǎn)變，并結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)完成行政業(yè)務(wù)流程的重塑。然而就“政務(wù)”方案而言，機(jī)構(gòu)的變革不能只是數(shù)量上的變化和人員編制的增減，實(shí)質(zhì)上還是巋然不動(dòng)，否則會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫、責(zé)任推諉、職能混亂、效率低下等后果。正如我國政府改革道路上曾經(jīng)出現(xiàn)的問題。1978年改革開放到2003年，我國政府進(jìn)行了五次大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革，但都收效甚微，究其原因，都陷入了機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員編制的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)當(dāng)中。

二、政府實(shí)體組織變革是行政業(yè)務(wù)流程重塑的有效途徑

1.政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是行政業(yè)務(wù)流程重塑的基礎(chǔ)。高效、便捷的政府管理業(yè)務(wù)流程必須尋求一個(gè)科學(xué)的政府組織結(jié)構(gòu)。政府組織規(guī)模包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模。內(nèi)在規(guī)模主要包括職能規(guī)模和權(quán)利規(guī)模。外在規(guī)模主要包括政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、人員的配備等，是內(nèi)在規(guī)模的物質(zhì)表現(xiàn)形式。政府組織職能是指政府對(duì)社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任和法定的管理權(quán)限，實(shí)際上就是政府組織“管什么”、“怎樣管”、“發(fā)揮什么作用”的問題，體現(xiàn)了政府組織對(duì)社會(huì)所做出的承諾和所擔(dān)負(fù)的義務(wù)，因而政府組織職能規(guī)模是指政府組織為實(shí)現(xiàn)和履行自己的職能所需要的權(quán)利。

由此可以看出政府職能的定位及其所涉及的管理公共事務(wù)的范圍必然決定著政府組織的外在規(guī)模。因此，僅僅改變政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量和人員的編制，而不轉(zhuǎn)變政府職能，不根據(jù)職能設(shè)置科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，政府業(yè)務(wù)流程的重塑必定難以突破層層枷鎖，機(jī)構(gòu)改革的效果必定大打折扣。因此在確立政府管理業(yè)務(wù)流程時(shí)，必須首先考慮好政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化戰(zhàn)略。

2.我國政府實(shí)體組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)例——大部制改革。十七大報(bào)告提出要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，建全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。2008年我國第六次大規(guī)模行政機(jī)構(gòu)改革——“大部制”改革拉開了序幕。“大部制”也叫“大部委制”、“大部門制”。所謂大部制就是將職能相近的部門整合重組為一個(gè)較大部門，從而形成新的政府組織整體結(jié)構(gòu)形式，以減少機(jī)構(gòu)重疊、部門職能交叉，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力，使政府組成機(jī)構(gòu)的數(shù)量保持適中精干。大部制的一個(gè)重要特點(diǎn)就是“寬職能、少機(jī)構(gòu)”，拓寬政府行政管理幅度，相應(yīng)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量。我國機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度較高，部門分工精細(xì)，行政職能交叉重復(fù)嚴(yán)重，容易形成人浮于事、辦事拖拉、官僚主義盛行的工作作風(fēng)。如若此次改革依然是簡單的行政機(jī)構(gòu)歸并、行政權(quán)限調(diào)整，就很容易穿舊鞋、走老路。這就需要通過引入具有媒介性意義的工具，通過以先進(jìn)信息技術(shù)為基礎(chǔ)的流程重塑，突破層級(jí)制式的傳統(tǒng)條塊分割模式，實(shí)現(xiàn)扁平化的組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。大部制改革對(duì)我國政府的良性運(yùn)轉(zhuǎn)將起到積極的作用，有別于以往的行政機(jī)構(gòu)改革。以我國能源管理體制為例。我國能源涉及石油、煤炭、電力三大領(lǐng)域，上有國家能源辦，但管理實(shí)體卻是國家發(fā)改委內(nèi)設(shè)的能源局，能源局下設(shè)的能源處才十來個(gè)人，卻主管著整個(gè)中國的能源供應(yīng)。另外電力的管理除了接受國家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌外國家電力監(jiān)管委員會(huì)、國家發(fā)改委、國資委三大部門都在管理。大部制改革設(shè)立了國家能源委員會(huì)，組建國家能源局，將國家發(fā)改委的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，以及國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入國家能源局，國家能源委員會(huì)辦公室的工作由國家能源局承擔(dān)，撤銷了國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。大部制改革已經(jīng)不再是單純地減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，而是對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合，杜絕機(jī)構(gòu)疊床架屋、政出多門、職能交叉的現(xiàn)象。

三、“政務(wù)途徑”下行政業(yè)務(wù)流程重塑需要注意的問題

在以政府實(shí)體組織結(jié)構(gòu)變更的形式來顯現(xiàn)行政業(yè)務(wù)流程重塑時(shí)，會(huì)遇到諸多障礙。我們需要注意以下的問題：

（1）機(jī)構(gòu)的設(shè)置要以治事為原則。以往五次機(jī)構(gòu)改革陷入機(jī)構(gòu)規(guī)模的“陷阱”，就是沒有確立以治事為原則的組織方案。例如2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立的背景下進(jìn)行的，改革方案是按照市場化特征設(shè)計(jì)的，而沒有以公共服務(wù)為理念設(shè)計(jì)公共組織，這樣無論在組織職能、機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員配備上都不具備科學(xué)性，因此從新的理念出發(fā)，研究政府機(jī)構(gòu)在既往的結(jié)構(gòu)變化上的業(yè)務(wù)流程重塑問題，為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率提供了科學(xué)的依據(jù)。（2）“政務(wù)途徑”與“電子途徑”往往并行不悖。以美國國稅改革為例。美國國稅局將稅收征管的大框架結(jié)構(gòu)由分區(qū)域包干改革為國稅局直接面向納稅人的綜合信息管理系統(tǒng)。一是在組織機(jī)構(gòu)變革方面，實(shí)施了相應(yīng)機(jī)構(gòu)的變革和職能重組，按照納稅人的類型把國稅局下屬的絕大多數(shù)業(yè)務(wù)單位重組為四個(gè)主要職能部門，即工資和投資收入司、小企業(yè)和自我經(jīng)營企業(yè)司、大中型企業(yè)司、免稅組織和政府實(shí)體司，以分別負(fù)責(zé)對(duì)不同類型納稅人的征收管理。二是在電子政務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)方面，美國國稅局計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)的集成，充分體現(xiàn)了專門業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息化建設(shè)特色。依照美國稅法，將不同的稅收法規(guī)、稅收程序和負(fù)責(zé)承辦的行政管理組織機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)地設(shè)計(jì)、構(gòu)建了“三個(gè)不同計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)”，分別對(duì)三類納稅人的稅收征管工作提供技術(shù)支持。迄今為止，為適應(yīng)稅法的特別規(guī)定和稅法修改，已“導(dǎo)致計(jì)算機(jī)程序的修改”多達(dá)800余次。

參 考 文 獻(xiàn)

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