搭建我國公共服務的倫理基礎設施

【摘 要】公共服務倫理的實踐程度直接影響著公共服務的水平。因而借助OECD國家的經驗，搭建公共服務的倫理基礎設施，有助于確保公務員做出公眾所期望的公共服務倫理行為，以實現公共服務的價值目標。

【關鍵詞】新公共服務；公共服務倫理；倫理基礎設施

公共服務，是21世紀公共管理和政府改革的核心理念。公共服務有其內在的倫理價值訴求。為使這些訴求得以實現，我們需要為其搭建一個實踐平臺，即公共服務的倫理基礎設施。OECD國家在這方面有著寶貴的經驗，值得我們借鑒和學習。

一、公共服務倫理的基本常識

（1）公共服務倫理的含義。公共服務倫理是基于公共服務的特點和本質而對公共服務領域的諸種關系的應然性的表述，是倫理精神在公共服務領域的體現，是對公共服務提供者（包括組織與個體）的倫理要求，具體體現為公共服務的倫理規范和倫理品格。（2）以公共服務的倫理基礎設施為基礎的實踐平臺。公共服務倫理必須彰顯其實踐性。而從價值層面到實踐層面，需要一個可以連接兩端的有效平臺，保證公共服務的倫理價值體系最終轉化成為公共服務倫理行為。因此，搭建公共服務的倫理“基礎設施”的重要性日益彰顯。

二、研究公共服務的倫理基礎設施的意義

“倫理基礎設施”（ethics infrastructure）的概念最早是由經合組織在1996年的一次報告中提出的，旨在通過建立一套機制，真正促使公共服務倫理的價值觀和行為規范落實到現實公共生活領域。經過多年的研究和實踐，OECD已經在這方面取得了大量寶貴的成果。在中國，公共服務的“倫理基礎設施”的研究成果幾乎是空白的。有關公共服務的研究往往還停留在應該確立哪些公共服務價值觀和行為規范的研究，而對于如何將價值訴求轉化成倫理行為則缺乏系統的制度性研究，使得公共服務的倫理實踐成了一種理想化的、形而上的“虛無”。因而，研究如何搭建公共服務的倫理基礎設施，在中國依然是個新穎的課題。

三、搭建我國公共服務的倫理基礎設施

（1）公共服務的倫理基礎設施的含義。所謂的“公共服務的倫理基礎設施”，是指為實現公共服務的倫理目標而建立的一套完整的制度體系，包括相應的法律、機構、程序和其他具體制度設計等。（2）借鑒OECD國家的經驗，搭建公共服務的倫理基礎設施。第一，加強公共服務道德立法。公共服務的倫理基礎設施的核心就是公共服務道德立法。法律內在蘊含了一定的倫理精神。德國法學家博登海默明確指出，有些發達的西方國家，在行政道德“立法”，推行“行政道德制度化”方面已經取得了成效。比如，1978年美國國會通過的《政府道德法案》，1993年美國政府頒布的《美國行政部門雇員道德行為準則》等等。我們應以此為鑒，積極加快中國的公共服務倫理法制建設步伐。中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，實質上已經提出了公共服務倫理法規體系的建設任務。第二，建立健全行政信用制度。有怎樣的行政制度，便有怎樣的行政行為。如果信用缺失成為一種普遍現象，那就不是單純的個體道德問題，而是制度的缺失問題。可見，建立健全行政信用制度是搭建公共服務的倫理基礎設施的重要組成部分。一是建立健全行政主體的信用檔案，跟蹤記錄行政主體行政信用狀況，并以此檔案作為公務員考核、提薪、晉升的重要憑證。二是依法建立公共服務信用檔案管理的中介組織，對公共服務主體的信用檔案進行統一管理，并輔以法律保障。三是將信息技術引入公共服務的信用制度建設。要加快“網絡民主”、“電子政府”的建設步伐，以增強公共服務的透明度。第三，設置專門的公共服務倫理監督機構。專門的公共服務倫理監督機構，能夠保證公務員行為規范和道德準則得到有效的貫徹和執行。例如在著名的“水門事件”之后，美國政府設置了隸屬于人事管理局的道德辦公室，并通過立法使之成為獨立機構；1994年英國成立了“諾蘭委員會”；同一年，加拿大也成立了政府道德咨詢辦公室。這些機構的一個重要特征就是獨立設置、獨立運行，他們的職責在于調查行政官員的道德狀況、培訓道德的官員、考察政府資金運用、評估道德法律和條例并提出立法建議等。到目前為止，中國并沒有設立類似的專門獨立的公共服務倫理監督機構。因而，我們很難形成對公職人員道德行為有效的評價與監督，甚至常常出現“法不罰罪、德不責過”的怪象。因此，成立獨立的公共服務倫理監督機構迫在眉睫。第四，建立和完善公共服務的倫理凈化機制。具體包括：一是防范機制。正所謂“預防勝于治療”，懲罰絕非第一選擇。堅決將違背行政倫理要求的苗頭消滅在萌芽狀態。例如美國的財產登記和財務公開制度；韓國的財產申報制度等。二是發現機制。此乃倫理凈化機制的關鍵。當代公共服務體系中常見的發現機制叫做“內幕舉報機制”。內幕舉報機制包括兩個基本方面：舉報受理機制；保護舉報人機制。這是內幕舉報機制發揮效用的必要保證。為此許多國家還制訂了《內幕舉報人保護法》，堅決保護舉報人應有的權利。三是懲罰機制。對于那些行為不端、違反公共服務倫理準則的人員，不但要給予行政、經濟和法律的處罰，而且應從道德上進行強烈的譴責，使之受到人們的憎惡、疏遠、指責，給其心理造成巨大壓力。第五，專門針對公共服務倫理困境而設置的指導、建議和咨詢機構。在絕大多數的OECD國家，直屬的上級和領導，有責任為陷入倫理困惑的公務員提供指導、建議和咨詢。在某些國家，提供倫理問題的指導、建議和咨詢并非部門領導的職責，而是由專門的中央機構或者委員會特別負責：例如愛爾蘭的公共委員會、韓國的政府職員上訴委員會就是如此。在另外一些國家，則會由專門的個人來提供這種指導、建議和咨詢，這些人通過面談、電話、或者是E-mail來回應公務員的求助請求。例如在美國，每個機構都有一個或多個這樣的倫理官員。中國也應該建立類似的機制，為公務員的日常業務中出現的倫理困惑提供咨詢和建議，使他們能夠熟練運用脫離倫理困境的技巧，從根本上提升其自身的倫理修養和公共服務品質。第六，“公開”機制。政府應盡量避免公職人員的公共職責同其私利之間的沖突。公開私人利益信息，預防公私利益可能的沖突，可以使得決策更加的透明。幾乎所有的OECD國家都要求公開公共部門的私人財務狀況。各成員國要求公開的種類和范圍多種多樣。作為一般性的義務，有些國家要求所有的公務員都必須遵守，有些國家只要求高官或者涉及財政利益人員或者身處利益沖突敏感領域的人，執行這項政策。第七，“透明化”機制。幾乎所有OECD成員國都共同關注“透明化”問題，它也被視為確保公務員責任感和抵制腐敗的工具。在某些情況下，它的主要意義在于通過保障公民的知情權，促進公民的民主參與。媒體尤其是網絡媒體，在這方面發揮了獨特的監督作用。公眾和媒體由于獲得了更多的接觸政府信息的機會，從而更有效地發揮了對公共事業的監督作用。公民也就獲得更多的機會，按照平等、公平或者其他的標準來“質問”政府的決策。那些被曝光的丑行或者是不道德行為，都可視為透明化機制發揮積極作用的重要標志。

總之，在當前中國，搭建公共服務的倫理基礎設施對于公共服務的提供者和改革者來說，都是一個新穎的話題。在當前中國政治體制改革相對落后、改革開放的深度和廣度需要進一步強化的大背景下，我們需要鼓足勇氣，以全球化的視野，借鑒OECD成員國成熟的經驗和作法，結合本國國情，搭建兼具中國特色和國際化色彩的公共服務的倫理基礎設施，以切實提升中國公共服務的整體質量，構建長久而和諧的文明社會。

參 考 文 獻

[1]OECD. 2000.Trust in Government：Ethics Measures in OECD Coun

tries.Paris，OECD

[2][美]馬歇爾·薩林斯著.趙丙祥譯.文化與實踐理性[M].上海：上海人民出版社，2002

[3]張康之著.公共管理倫理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003