“省管縣”體制改革的動因與實證分析

摘要:改革開放以來，我國現(xiàn)行的“市管縣”體制弊端日益凸顯，“省管縣”體制改革成為熱點。“省管縣”在市場經(jīng)濟條件下有明顯的優(yōu)勢，我國推行“省管縣”體制有著一定的可行性，并將成為我國體制改革的趨勢。文章主要分析推行該體制改革的動因，以及浙江“省管縣”體制改革的實證分析。

關(guān)鍵詞:市管縣； 省管縣； 體制變革

自改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善與確立，政府的治理模式與管理方式必須不斷適應(yīng)新形勢、新變化，適時調(diào)整自身職能。舊的“市管縣”管理體制的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)，改革“市管縣”管理體制迫在眉睫。此時，“省管縣”體制逐漸成為政府改革的主流思想，并將成為政府改革的重要突破口，對我國行政體制、行政區(qū)劃改革將產(chǎn)生重要的影響和推動作用。

1 推行“省管縣”體制改革的動因

1.1 “市管縣”體制存在的弊端與局限性。“市管縣”體制是我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，為了利用中心城市優(yōu)勢， 打破城鄉(xiāng)二元體系，解決城市發(fā)展所需的人力和物力資源，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起了一定的積極作用。但是，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和行政治理環(huán)境的變化，“市管縣”體制逐步失去了它曾經(jīng)起到的積極作用，弊端日益暴露。

1.1.1 束縛了縣域經(jīng)濟發(fā)展。當初設(shè)置市管縣的目的之一在于發(fā)揮中心城市的優(yōu)勢，帶動縣域和村鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。但是，實際上，中央和省級配置的資源經(jīng)常被市級截流，市域經(jīng)濟的發(fā)展往往優(yōu)先于縣域經(jīng)濟的發(fā)展，市級政府為了自身的發(fā)展犧牲了縣級政府的利益。因此， “市管縣”體制不僅沒有發(fā)揮中心城市的輻射作用，反而出現(xiàn)“市吃縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市刮縣”現(xiàn)象，造成縣財政資源不足，嚴重阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。另外，市級政府權(quán)力的集中，限制了縣級政府的自主權(quán)，降低了縣級政府為民服務(wù)的能力。一方面，縣級政府財權(quán)收到限制，另一方面，縣級政府的事權(quán)又過大，財權(quán)和事權(quán)的不對稱，嚴重制約了縣級政府公共服務(wù)和經(jīng)濟社會管理的職能的履行。

1.1.2 加大了城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的本質(zhì)在于城與鄉(xiāng)利益的一致性。但由于市本級發(fā)展與市財政收入的關(guān)系，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制帶來的城市工商經(jīng)濟、城市發(fā)展相較于縣域經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟更具時效性，加之市管縣的寬范圍、廣地域與城市的弱實力，決定了市縣發(fā)展格局中，市從縣鄉(xiāng)索取資源，集中力量用于城市發(fā)展不是權(quán)宜之計，因而“重工輕農(nóng)”、“厚城薄鄉(xiāng)”成為市縣關(guān)系中的常態(tài)，城市對農(nóng)村的“反哺”帶動作用不顯性。大量農(nóng)業(yè)利潤和農(nóng)村社會經(jīng)濟資源被城市所吸收，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展自我積累效應(yīng)降低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進一步拉大。

1.1.3 增加了行政管理層次，提高了行政成本。行政管理學(xué)理論研究證實，行政組織每多出一個管理層次，就會造成機構(gòu)和公務(wù)人員增多、膨脹行政管理隊伍、導(dǎo)致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管縣體制下，我國行政管理層級在原來基礎(chǔ)上多出一個行政管理層次。在原先地、市分設(shè)的情況下，城鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)分別以管理城市或農(nóng)村為重點，管理目標較單一，而市管縣必然是由城市管理為主體制向城市、農(nóng)村合治體制轉(zhuǎn)變。我國地級市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然帶來地級市政府機構(gòu)設(shè)置的增加與行政人員的擴張。

1.2 我國推行“省管縣”體制改革的可行性。“省管縣”體制是指，由目前的“省—市—縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　小⒖h”二級體制，替代“市管縣”的一種財政管理體制。在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，不再經(jīng)過市。“省管縣”體制明確了地級市與縣和縣級市之間平等的財政主體地位，減少了財政層級，從制度上保證了省直接對縣的資金使用效率，增強了省級財政的直接調(diào)控能力。

2 “省管縣”體制改革的實證分析

浙江是我國較早推行省管縣改革的地方，它分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對經(jīng)濟強縣進行擴權(quán)，使之擁有更大的財政、經(jīng)濟管理和社會事務(wù)管理自主權(quán)，通過改革，浙江進一步優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣（市）， 促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。僅2002年，浙江省就將313項審批權(quán)下放給紹興縣、溫嶺市、慈溪市等17個經(jīng)濟強縣，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給縣，涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴權(quán)事項，幾乎包括了省市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面，這種“直管”還擴展到社會管理職能，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣財政直接對省負責(zé)。浙江的省管縣的積極效果十分明顯，多年來浙江省占據(jù)著全國“百強縣”近1/ 3 的席位。

浙江省農(nóng)辦副主任顧益康指出，浙江縣域經(jīng)濟發(fā)達與省管縣財政體制有著密不可分的關(guān)系，這甚至被一些研究者稱為浙江的“秘密武器”。“省管縣”體制作為一個有效的制度框架，推動縣域經(jīng)濟向內(nèi)尋求發(fā)展動力，促成了內(nèi)生性民營經(jīng)濟的生長和繁榮，也帶動了縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。浙江的省管縣改革試驗，對周邊省份產(chǎn)生了強烈的示范效應(yīng)。從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺了以浙江經(jīng)驗為主要框架的、加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的政府文件，一些地方還迫不及待地提出了搶抓擴權(quán)強縣機遇的口號，引發(fā)了對于制度建設(shè)的新一輪探索，應(yīng)該說成功的榜樣是省管縣體制出現(xiàn)的推動力之一。

盡管浙江省省管縣實行的比較好，但是也存在一些不足。首先，被下放的經(jīng)濟管理權(quán)限在實施的過程中，縣配套措施不完善，同時由于省、市、縣政府的職責(zé)劃分不清，政府職能無法全面發(fā)揮。其次，經(jīng)濟管理權(quán)限和社會管理權(quán)限下放的多的縣，由于具有較大的自主權(quán)，經(jīng)濟發(fā)展會很迅速，而那些權(quán)利下放的少縣，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，由此可能導(dǎo)致經(jīng)濟在不同縣域的不平衡發(fā)展以及資源在整個省的不合理配置問題，甚至造成不公平的縣域競爭問題。再次，盡管下放的行政管理權(quán)限數(shù)目很多，但是在具體的實施中，會遇到很大的改革阻力，權(quán)限能落到實處的項目數(shù)不是很多。

參考文獻

［1］丁會明：《試析當前我國“省管縣”體制改革》，《經(jīng)營管理者》，2010年第12期

［2］許欣：《省管縣體制面臨的新挑戰(zhàn)及實現(xiàn)路徑的探索》，《中國商界》，2009年第8期