公共政策與傾貧式增長

摘要：可持續的經濟增長、公平合理的收入分配以及貧困人口的顯著降低，這是通往“傾貧式增長”之路的三個主要環節。除了與之配套的制度安排外，適當并具有針對性的公共政策也是處理這三者關系必不可少的前提條件。文章通過對公共支出與有利于窮人的增長之間的潛在關系進行考察來分析有利于窮人的公共政策及其設制。

關鍵詞：傾貧式增長；公共政策；公共支出

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2012）26-0018-02

何謂傾貧式增長？傾貧式增長，又叫作有利于窮人的經濟增長（Pro Poor Growth，PPG），即強調在貧困減少的經濟增長過程中，收入不平等狀況也要必須得到改善。很顯然，研究傾貧式增長對于考察一個國家的經濟增長是否有利于窮人，是否能否實現共享式增長有重要意義。除了與之配套的制度安排外，適當并具有針對性的公共政策也是實現傾貧式增長必不可少的前提條件。而公共支出作為政府經濟活動中一個重要的組成部分，是政府對國家及地方的經濟運行狀況進行宏觀調控不可或缺的手段之一。因此，本文擬通過對公共支出與有利于窮人增長之間的潛在關系進行考察來分析有利于窮人的公共政策及其設制。利用規范主義分析方法將我國現有的財政支出體系分為維持性支出、經濟性支出和社會性支出，從這三個角度分別討論各自的傾貧特征。

1 有利于窮人的公共支出

按公共部門所提供的公共產品及服務的性質，公共支出可分為維持性支出、經濟性支出和社會性支出。我們分別從維持性支出、經濟性支出以及社會性支出三個角度對公共財政進行傾貧性分析。

1.1 維持性支出與PPG的關系

維持性支出主要是指為保證國家各級政府和相關國家機關正常運行所發生的費用，主要包括行政管理費、國防支出、公檢法司支出、武裝警察部隊支出、外交外事支出、對外援助支出等。維持性費用與有利于窮人的經濟增長關系并不能一概而論：只有控制在合理范圍內，維持性費用才有利于窮人。有利于窮人的經濟增長需要一個和諧、穩定的國際、國內環境，如果當國內國際局勢動蕩不安，或者政府對經濟運行的宏觀調控力度不大，很難想象一國經濟能夠持續穩定增長，有利于窮人的經濟增長之說更是鏡中之花。然而，若一國行政管理費用、國防支出等維持性開支過于龐大，這無疑會擠占大量的用于改善民生狀況的公共開支費用，這不僅使得公眾稅收負擔過于繁重，同時也將導致社會經濟增長的資本積累環節過于薄弱，從而不利于經濟持續穩定地增長，更不用說傾貧性增長的產生及維系。因此，將維持性支出控制在一個適度范圍內并對其進行有合理支配使用，這樣的維持性支出才具備傾貧性特征。

1.2 經濟性支出與PPG的關系

經濟性支出主要是指為政府在實現一定經濟績效、發展市場經濟過程中所產生的費用，如基本建設支出、增撥企業流動資金、國有企業股本投資以及計劃虧損補貼、各種政策性補貼、國內外債務付息支出等。與維持性支出相比，經濟性支出、經濟性支出的傾貧屬性較強。部分經濟性支出與窮人等社會弱勢群體生存、生活境況的改善直接相關，如政策性補貼中的棉、油差價補貼、農業生產資料價差補貼、糧食與副食品風險基金等。由于與富人等其他社會群體相比，基本生活、生產資料對于窮人群體的需求彈性更小，所謂“谷賤傷農”，因此對基本生活、生產資料的價格補貼政策無疑是有利于窮人的。政府在基礎設施的建設和改造時發生的成本，尤其是對農村基礎設施的建設、改造是有利于窮人，主要表現為兩方面：一方面，政府的基礎設施投資可以拉動內需，保增長，無疑為傾貧性增長提供物質基礎；另一方面，如果基礎設施建設落后，尤其是在一些偏遠貧困地區，煤、電、油、運等各方面都會由于運輸緊張而受阻，從而延緩當地的經濟增長與社會發展，不利于傾貧性經濟增長的實現及維持。而在經濟性支出中，某些開支的發生及控制如果稍有不甚就很容易導致不利于窮人的局面，如政府國有企業股本投資以及國有企業計劃虧損補貼，一方面該補貼政策不僅使得某些效率低下的國有企業靠虧損補貼、違背市場經濟規律繼續營運，因而不利于企業自身經營管理能力的提高并且挫傷了市場中先進企業的積極性與公平競爭意識；另一方面該政策也為一些行政權力進入市場、尋租行為提供機會，從而擾亂正常的收入分配機制，加劇收入分配的不平等問題。

1.3 社會性支出與PPG的關系

社會性支出主要是指政府在保障公民的基本權力以及改善人民生活時所發生的費用，如文教、科學、衛生事業費、撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出等。與維持性支出與經濟性支出相比，社會性支出的傾貧屬性更強。實現并維持“有利于窮人的經濟增長”的一個必要條件就是提高公平性，因為不平等現象的改善不僅有利于持續的經濟增長與社會全面發展，同時也為社會中的窮人等社會弱勢群體帶來更多的機會（弗朗索瓦.布吉尼翁，2006）。我國公共開支中的社會性支出可視為為提高社會公平性而發生的，如社會保障補助支出以及撫恤和自然災害救濟費等支出可提高結果公平性，而文教、醫療衛生等事業費以及促進就業補助、退伍軍人安置費可改善機會公平性。結果公平也稱為分配公平，主要體現了社會財富分配的平等性與合理性。社會保障補助支出、撫恤和災害救濟費的接受者主要是國有企業的下崗工人、因災返貧人口、烈士家屬、革命傷殘人士等社會弱勢群體，政府的轉移支付可以在一定程度上改善這部分人群的生存、生活境況。然而僅有結果公平還是不夠的，在多數情況下機會公平比結果公平更重要，一方面機會公平是實現結果公平的必要非充分條件，雖然機會公平并不必然導致結果公平，但是若起點不公平，分配結果必然不公平。另一方面授人魚不如授人以漁，對于窮人、傷殘人士等社會弱勢群體，如果政府、社會各界能夠為其創造機會，如提高他們的知識水平，豐富他們的生產技能、改善他們的體力或腦力條件，從而使他們擁有與社會其他群體相當的生存發展空間，為傾貧性增長營造一個平等、和諧、共享的社會氛圍。

2 結 語

本文從維持性支出、經濟性支出以及社會性支出三個角度對公共財政進行傾貧性規范分析。當然，為實現傾貧式增長理念，除了須要提高公共支出的傾貧屬性外，在有利于窮人的公共政策的建立和實施方面，還需處理好以下幾個問題：如社會排斥問題，即在我國公共政策體系中不乏一些對窮人等其他社會弱勢群體具有排斥性色彩的政策設定，如賦予并維護某些特殊的、規模較小的社會群體基于一些稀有資源專享權的政策安排，這種政策設定的出現大大挫傷了社會公正與社會秩序，具備很強的社會排斥性。另外，與政府干預市場相伴而生的政策尋租，作為一種非生產性活動，在沒有任何新價值產生的背景之下，僅僅通過改變產權變更，把部分社會性資源、甚至公共財富收于個人囊中，嚴重損害了窮人及其他社會弱勢群體的利益，具備社會排斥性。只有及時發現并處理好諸如此類的非傾貧社會問題，同時加強各類公共支出的傾貧屬性，才能為有利于窮人的經濟增長實現提供有利并可行的政策支持。

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