進一步推進大部制政府機構改革的若干思考

摘 要：進一步推進大部制政府機構改革需要進行頂層設計，才能使大部制的應有功能發揮出來。為此，需妥善處理好五個方面的關系，即大部制改革與政府職能轉變之間的關系、不同政府層級之間大部制改革的協同推進關系、大部制改革與突破利益部門化格局之間的關系、大部制改革與機構合并之間的關系和大部制改革與權力結構調整之間的關系。

關鍵詞：大部制；政府機構；改革

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）03-0001-05

2008年的國務院機構改革啟動大部制改革進程，除國務院辦公廳外，國務院組成部門精簡到27個。2013年的國務院機構改革方案，將大部制改革又推進了一步，除國務院辦公廳外，組成部門減少到25個，重新整合了部委管理的國家局，在政企分開和轉變政府職能方面取得新進展。在中央政府的帶動下，近年來，一些地方政府紛紛加入到大部制改革的行列。但幾年過去了，人們對大部制改革的實際效果褒貶不一，有關大部制的負面新聞報道時有出現，如廣東的一些地方在大部制改革后，一個縣級政府的職能局竟然有十幾個副局長的職數更是讓人匪夷所思。另外，根據筆者的調研，在實際的政府工作中，一些新組建的大部門的工作效率并沒有如人們預期的那樣獲得顯著提高，反而新機構在磨合過程中出現了一些運行阻梗的現象，這不能不引起人們對大部制這一機構設置模式的質疑。其實，這并非大部制本身的錯。大部制作為政府機構設置的通用形式，它在減少溝通和協調成本、科學決策和提高執行力等方面的優勢是無庸置疑的[1]。任何一項制度都是鑲嵌于一套制度體系和制度環境之中的，僅靠單一的制度推進而其他制度和相關環境沒有發生相應的變化，也就是缺乏頂層設計，往往不能產生預期效果，甚至還可能事與愿違或出現改革的回潮。欲進一步推進大部制改革，就必須處理好以下幾個方面的關系，并據此進行相應的配套設計。

一、正確處理大部制改革與政府職能轉變之間的關系

任何組織機構的設置都需要以組織的戰略和職能為依據，通過機構的合理配置來保證組織戰略與職能的實現。政府機構設置亦不例外，若想改革成功，必須首先明確自身的職能定位，即搞清楚政府與其他社會主體之間的職能分工，哪些事情該由政府去做，哪些事情該由市場和社會來承擔。如果政府沒有實現職能轉變，“大包大攬”管了很多本該由市場和社會管的事務，或者既當“運動員”又當“裁判員”，導致包袱太重和集多重角色于一身，在這種情況下匆忙實行大部制，會類似于“歸大堆”。雖然把業務相似和相關聯的機構合并在了一起，但不同業務之間的溝通總量并沒有變化，只不過是將原來的外部溝通變成了內部溝通，在信息流傳的程式、載體和處理機制沒有發生實質性變化的情況下，溝通的成本并不會自然而然地減少。例如，在大部制改革前，不同部門之間的溝通需要由這些部門的共同上級出面協調，而大部制改革后不同內設機構（處、科室）之間的協調則換成了單位主管領導，因此，橫向不同機構之間的協調只不過換了一個中介而已。也就是說，大部制改革只不過是將原來不同機構之間的外部溝通成本轉變為內部溝通成本而已，溝通總量沒有變化，雖然它在一定程度上可以削減部門利益障礙而節省協調成本，但如果沒有其他機制的相應變化和資源的有效整合，這種節省下來的成本可能會因不同內設機構和業務之間的適應性成本和利益磨合成本抵消掉而變得毫無意義。此外，由于政府承擔的事務沒有減少，難以將主要的精力投入到向社會提供良好的公共服務上來，也就無法進行科學決策和提高執行力。因此，在政府職能沒有轉變和政府“負荷”沒有實現有效“卸載”的情況下，指望通過大部制而扭轉公平和效率雙重價值缺失的局面就只能是一種奢望[2]。

從改革開放初期到20世紀90年代初，我國的市場化改革方向還不明確，政府管了很多不該管和管不了的事務，導致了政府機構改革陷于“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環局面，機構數量總體偏多。90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制改革方向的確立，政府職能轉變速度加快，政府機構的數量呈遞減之勢，尤其是1998年的政府機構改革撤銷了所有直接管理經濟的部門。有的學者認為，這一次的機構改革是一個重要的轉折點，國務院的部門機構中社會事務類機構的數量超過了經濟管理類機構的數量①。但盡管如此，政府職能轉變仍然沒有完全到位，政府還是管了很多不該管的事情。有兩例子為證：觀察政府與經濟社會之間的關系的一個重要窗口是行政審批制度。以廣東某發達的地級市為例，經過多輪行政審批制度改革，該市行政審批的效率得到了很大的提高，很多單個審批事項的辦結時限只相當于法律規定的時間的1/3甚至1/4，但老百姓仍然覺得辦事難，如開辦一個飲食店，需要在很多政府部門辦理審批手續，盡管每一項審批效率都很高，但整個事情完整辦下來的效率卻不高。原因就在于，申請人需要辦理數量眾多的審批項目。此外，政府為了管控市場和社會，設立了各種各樣的年審或年檢項目，例如，工商企業執照年檢制度是由行政法規規定的，在該市的某區，僅此一項工作每年就有13萬件之多，需要花整整3個月的時間（每年4月至6月）集中人手辦理。類似的情況很多，以至于一些企業需要設立專門的機構和配備專職人員應付各種各樣的年審、年檢事務。它既擠占了政府職能部門的大量時間，影響了其他審批事項的工作效率，也增加了企業的交易費用。還有一個例子，省級政府均設有教育廳這一管理教育事業的職能部門，筆者在調研中發現，其中居然有一個教研室的機構，且占58個正式行政編制。根據縱向職能對接的需要，其他層級的教育主管部門也有相應的教研室，由此可以想像全國范圍的此類機構和人員的臃腫狀況。根據國家教育方面的法律，學校擁有教學方面的自主權，為什么政府部門還要設立這樣的機構呢？其結果必然會出現干預學校職權范圍內教學活動的現象，從而削弱學校自主辦學的權利。

但是，話又要說回來，政府職能轉變不可能一蹴而就，它是一個循序漸進的過程，其速度和成效取決于市場和公民社會的發育程度。如果市場和社會均不成熟，在這種情況下匆忙轉變政府職能，即將原來由政府承擔的事務轉交給市場和社會承擔，其結果要么是市場和社會無力承擔，要么會導致“市場失敗”或“社會失敗”，有的時候，“市場失敗”和“社會失敗”所造成的不良后果會遠甚于“政府失敗”。只有建立起具有誠信和自律的成熟的市場和社會，才能有效實現政府職能的有效轉變和合理分流，并最終形成政府、市場、社會三方良性互補互動的多元共治局面。由于計劃經濟體制時代國家對社會各種事務的統包統制，和因意識形態一元化的需要而實行的思想控制，再加上我國傳統專制和封閉社會而造成的公民自主性的不足，從而導致我國的市場和社會均發育不良，制約了政府職能的有效轉移。例如，長期以來我國實行社會組織的“雙重管理”體制，即社團的成立需要有業務主管部門的批準并獲得民政部門的注冊登記，從而壓縮了社會組織自主生長的空間，使大多數社會組織帶有明顯的“官辦”色彩而難以真正走上自治的道路，也就自然無法形成與政府之間在調整社會關系中的合理分工和互補。直到2012年我們才在這方面有所松動，開始實行社團組織可以直接在民政部門注冊登記的制度。但是，由于配套政策如稅收優惠和鼓勵社會各界捐助NGO的政策缺失，NGO的生存環境仍然還很艱難。

然而，我們又不能等著政府職能轉變以后，或者市場和社會都成熟以后才搞大部制改革。應該將大部制機構改革作為一個重要的抓手和突破口推進政府職能轉變，利用機構改革的時機認真清理政府職能。例如，應該重新檢視政府與市場和社會之間的分工，根據倫理尺度、技術尺度和經濟尺度②去清理原有的行政審批事項，最終決定保留和撤消哪些審批事項。相關職能部門（如體改委或編辦）可以與高校或社科研究機構一起組成專門的課題組，對現有政府職能進行認真的研究，列出明確的行政審批清單，并增強法律和制度的剛性約束，使任何組織不能擅自增加或變相增加審批事項，為市場讓渡出必要的活動空間。應減少經濟管理和調控方面的機構數量，使機構設置向公共服務和社會管理方面傾斜。這些工作做完后，再根據政府業務的性質將一些同類業務和符合合并條件的機構合并組建大部門。此外，應盡快出臺相關的法律法規和政策措施，大力扶持NGO的發展。與此同時，重構政府治理結構和模式，大力提倡政府向社會組織購買服務的機制，形成政府與社會組織之間的新型伙伴關系，并規范社會組織的運作，防止“非營利失靈”。

一般認為，政府大部門主要的職能應是制定政策與規章制度，決定公共服務的水平和標準，即所謂的“掌舵”，其他機構如小部門、直屬機構和內設機構等則負責“劃槳”，這樣的機構設置原則被學者們概括為“一種把政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體制”[3]，并被認為是政府再造的“核心戰略”[4]。正如奧斯本和蓋布勒所說，當面臨復雜且迅速變化的世界時，政府機構需要靈活應對，這不是傳統的官僚機構能夠做到的，必須掌舵和劃槳分開[3]。只有在政府轉變職能的情況下，大部門才能輕裝上陣，真正承擔起其應有的角色，發揮其在建設“小政府、大服務”、科學決策和提高政府工作效率的應有功能[1]。因此，改革的路徑應該是進行頂層設計，促進市場與社會的良性發育，規范其運作，進而建立起政府、市場和社會三者之間良性互動的多元共治的國家治理格局，進而切實轉變政府職能，才能合理設計和推動大部制改革，實現機構重塑與治理模式轉型之間的互嵌與耦合。

二、正確處理不同政府層級之間大部制改革的協同推進關系

2008年啟動大部制改革時，考慮到改革的風險和不確定性，只在中央政府和省級政府層面進行改革的嘗試，也只組建了少數幾個大部門，且實現了兩級政府大部門之間的對口設置，即省級政府一般都參照和模仿中央的大部門設置。但也有一些地方在縣一級進行了較大規模的大部門改革，如廣東省佛山市順德區改革的力度就很大，對大多數部門進行了合并，減少了三分之二的職能部門。不久，廣東省又在所有的地級市至少選擇一個縣域推廣順德的經驗。這樣就出現了上下級之間大部制不同步的問題，即縣一級改革的力度大，組建了較多的大部門，但地級市政府卻沒有相應的改革，省一級政府則僅有少數幾個大部門，出現“下改上不改”的局面，上下級政府職能部門之間無法有效銜接，進而為上下級之間的信息傳遞和溝通制造了新的障礙，相關機構和人員尤其是下級機構和人員無所適從和窮于應付。例如，在大部制改革前，一個下級政府職能部門可能只接受一個上級職能部門的指導（或領導），而實行大部制后，由于“下改上不改”，下級政府實行了大部制，原來有業務關聯的不同部門合并組建了一個新的大部門，而上級政府沒有實行大部門，還是原來的小部門，就勢必會造成一個下級職能部門可能需要向多個上級職能部門報告和請示的局面，增加了上下之間溝通的工作量。在威權體制和權力比較集中的國情背景下，中國政府官員往往對自己的權力“領地”比較敏感，當下級實行大部制后，一些原來的職能部門無論是名稱還是職責都無法與上級保持一致，上級領導會認為下級政府不重視某領域的工作，“連牌子都沒有了”，說不定會在工作中為下級設置一些障礙或者有意無意“刁難”，使上下之間的溝通和協調變得比大部制改革前更加困難。另外，由于法制的不健全，政務管理的規范化程度不高，以及壓力型體制運行的需要，上級政府經常利用行政命令對下級政府予以控制，“文山會海”則是實現這種控制的必要手段，以此來提高認識、統一思想、統一行動。其結果是，下級大部門的領導需要花費大量的時間和精力去應付不同上級主管部門的各種會議，對很多部門日常工作卻無暇顧及，從而影響了行政效率。因此，必須盡快改變這種沒有頂層設計的“下改上不改”的局面，不同層級的政府大部制改革同步推進。從中國的實際國情出發，一個比較好的路徑選擇是，上級政府應該先進行大部制改革，然后才是下級政府的改革，這樣不僅可以減少下級政府改革的阻力，也可以進一步理順上下級之間的關系，還可以避免因法律主體不明而可能出現的一些法律訴訟。此外，上下級之間的同步改革才能更好地防止改革的回潮。20世紀80年代和90年代，一些地方在機構改革中就進行了大部制的嘗試，但大部分就因“上下職能同構”而流產[5]，因此，這絕非杞人憂天。

上下之間的同步改革并不是要回到過去上下級之間“職能同構”的老路上去。筆者認為，應該給予下級政府更大的自主權，讓他們自主探索適合自己發展道路的大部制模式。因為，畢竟各地的情況千差萬別，例如不同地方的產業結構、資源稟賦和歷史文化傳統不同，將使不同地方政府面臨不同的管理需求。為此，存在三種選擇：（1）確定一些普遍性的大部門設置，即不同層級政府都應同步的大部制，而一些領域則允許下級政府自主探索；（2）為了防止出現上下不同步而讓上級政府覺得下級政府沒有相應機構而不重視該領域業務的錯覺，上級政府的大部門宜多一些，下級政府的大部門宜少一些，這一原則與上級政府更多履行決策職能而下級政府更多履行執行職能的現實相適應。當然，情況不能一概而論，應結合后文所述的原則綜合考慮取舍；（3）法律法規不宜統籌硬性規定某某局為某一領域的職能部門，而應由各地的機構改革方案給政府機構賦權，為地方政府自主進行大部制模式的探索打開方便之門。

三、正確處理大部制改革與突破利益部門化格局之間的關系

前述的一些地方政府大部門貌合神離的現象，究其原因是政府“條塊分割”的科層制度和由此而形成的權力界線催生了利益部門化的格局，即各自都將政府權力看作是部門甚至個人權利，忘記了權力的公共性本質，將公權看作是私人的領地，不容他人染指。當上級要求他們打破機構之間的權力界線而按大部門的資源整合要求進行運作時，他們會以專業技術、業務性質為借口百般阻撓，甚至會搬出上級主管部門來要挾，尤其是當其所屬的系統和領導很“強勢”時就更是如此[2]。為了打破這種官僚桎梏，幾個建議方向是：一是通過法律的手段鞏固政府機構改革的成果，防止其回潮和反復；二是引入公眾參與政府機構改革，以強大的民意促進政府機構改革更加理性、更加符合社會對政府的訴求；三是進行深刻的政治體制改革，改革政治力量對比，打破強大的既得利益集團格局；四是建設良好的行政倫理，抑制政府經濟人自利動機的膨脹，使行政權力的行使回歸法理和公共性軌道。

四、正確處理大部制改革與機構合并之間的關系

朱旭峰在“集體行動理論”和“部門冗余”理論的基礎上，抽象出公共物品的“供應關聯性”和“集體獎勵的公共性”兩個關鍵屬性，建立了一個“公共物品的集體供給理論”，分析大部制改革的內在邏輯，并構建了部門設置的藍本：第一類公共服務是具有低供應關聯性和高公共性（獎勵不可分割），應服從奧爾森的集體行動理論，盡量整合負責相似公共物品提供的部門，即實行大部制；第二類公共服務是具有高供應關聯性和高公共性（獎勵不可分割）；第三類公共服務是具有低供應關聯性和低公共性（獎勵可分割），這兩類服務提供部門是適用整合（大部門）還是冗余（多個部門共同或交叉承擔），還要看成本彈性程度，成本彈性越低，越適合整合，反之，適合于冗余；第四類公共服務是具有高供應關聯性和低公共性（獎勵可分割），適合冗余設置模式[6]。筆者認為，除了考慮上述因素外，還需要考慮政府業務的專業化程度、政府機構設置中涉及的效率與公平價值取向以及中國現實的政府管理環境。2013年國務院的機構改革雖然通過設立大部制而減少了兩個部門，但總的來看部門數量仍然偏多。借鑒其他國家的經驗并結合中國的實際，我們認為，國務院組成部門控制在20個以內是比較合適的。此外，國務院直屬機構也應該進一步整合。如文化部門可以與教育部門實現整合，成立大的文化與教育部，其屬下的廣播電影電視、新聞出版、旅游、宗教事務和文物等機構可以整合為部管理的若干局，作為執行機構；國土部門和住建部門可以整合為建設和國土資源部；農業和水利部門可以整合為大農業部；工信部門與科技部門可以整合為工信與科技部門；將衛生與計生、醫療保障、環保等部門進行整合，建立國家健康福利部或國家健康委員會，等等。除此之外，統籌黨委政府機構設置，把與政府部門相類似的機構整合在一起，或者采取合署辦公，或一個機構兩塊牌子甚至多個牌子的方式，從而避免過去歷次機構改革都沒有涉及和難以解決的機構重疊、職能交叉的問題。廣東省佛山市順德區的“黨政聯動”的模式對一些地方層級尤其是地（市）縣一級的大部制改革具有較好的借鑒意義，值得推廣。當然，上述機構的合并可以通過分階段循序漸進的方式推進，還可以采取過渡的形式，如先組建次大部門，取得經驗后再向真正的大部門推進。

有一點必須指出，大部制改革不能止步于職能部門之間的合并。根據筆者的調研發現，一些大部門實際只是形式意義上的，內設科室之間各自為政，彼此之間沒有交集，日常工作仍按原來的機制運行。一些部門內機構雖然在一地點辦公，但不同業務之間仍然涇渭分明，工作人員之間的職責分工與大部制之前一樣，干活時還是你干你的，我干我的，沒有進行資源的整合和合理配置。為了打破這一局面，應該從“三定”方案的設計上著力，根據大部制的精神合理配置資源和整合內設機構，使彼此之間的貌合神離失去機構載體而實現有機融合。

五、正確處理大部制改革與權力結構調整之間的關系

大部制能否產生其應有的效能——既能有利于整合資源高效決策又有利于高效執行，取決于其權力結構配置。杜倩博系統梳理了國外大部制的模式，認為存在市場化、參與性、獨立性和官僚制四種不同的原則和邏輯。基于市場化邏輯的模式就形成了決策與執行分開的執行局模式；參與模式強調組織下層員工參與而形成的權力下放的分權結構模式，它以美國為代表的大部門內部設立具有一定自主權的司局機構為典型代表；獨立性模式是在大部門內部設立一些獨立機構，強調獨立的監督權；官僚制模式在“法定管轄權”原則下的層級間分權，即以法律的形式，為官僚制層級結構中的每一級設立固定管轄權，上下級之間存在著天然的決策權和執行權劃分。四種權力結構模式的共同特征是“集中的控制權”與“分散的執行自主權”相互作用，體現了機構合并與分立相融合的內在機理。雖然我國的政府機構設置形態與英美等國有相似之處，如內設機構、二級機構和分立機構等，但在權力結構方面則與它們之間有重大的差別，即存在“決策集中控制權”與“執行自主權”的雙重缺失的現象[7]。因此，今后在推進大部制改革的時候，一定要對以下兩方面予以足夠的重視：一是要強化大部制的集中決策控制功能，主要負責政策性、整體性、協調性和綜合性方面的事務；二是下放權力，通過法律法規、授權和合同等形式賦予直屬機構、二級機構和內設機構等分立機構必要的執行自主權；三是加強大部門對其直屬機構、二級機構和內設機構等的監督，通過引入績效評估的機制，實現獎懲與政策執行效果之間的有效掛鉤。這樣，既有利于提高決策的效率和科學化水平，又有利于提高執行的效率，還有利于打破本文第三點所講的利益部門化的頑疾。

注釋：

①1998年，國務院的各類組織在機構總數中所占比例分別為：社會事務類占37%；經濟管理類占20%；執法監督類占19%；政務辦公類占17%；宏觀調控類占7%。參見何艷玲：《中國國務院（政務院）機構變遷邏輯——基于1949—2007年間的數據分析》，《公共行政評論》，2008年第1期，第141頁。

②倫理尺度，即審批應限定于市場失靈的領域；技術尺度，即從技術能力來看行政審批能否修補市場的缺陷；經濟尺度，即從成本效益來看該審批事項是否劃算。參見胡家勇：《政府干預理論研究》，大連，東北財經大學出版社，1996年，第122-131頁。

參考文獻：

[1]陳天祥.大部門制：政府機構改革的新思路[J].學術研究，2008（2）：42-44

[2]陳天祥.大部制并非萬能[J].領導之友，2012（6）：25：25-26.

[3]奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公營部門[M].上海市政協編譯組，東方編譯所，編譯.上海：上海譯文出版社，1996：12.

[4]奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政改革府再造的五項戰略[M].譚功榮，劉霞，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：42.

[5]張緊跟.縱向政府間關系調整：地方政府機構改革的新視野[J].中山大學學報：社科版，2006（2）：90.

[6]朱旭峰.服務型政府與政府機構改革：一個公共物品的集體供給理論[J].中國行政管理，2010（3）：116.

[7]杜倩博.大部制的權力結構：機構合并與分立相融合的內在機理研究[J].公共行政評論，2012（6）：58.

責任編輯 張忠友