關于完善地方政府立法公開制度的思考

摘 要：立法的民主和公開是現代法治的重要標志，是依法治國、建設社會主義法治國家的必然要求。地方政府立法作為社會主義立法的組成部分，作為一種政府行為，理應貫徹《立法法》的要求，并遵循依法行政理念，體現政務公開原則。但由于思想認識、重視程度等方面原因，當前，我國地方政府立法公開制度還存在很多不完善之處。文中簡要分析了當前我國地方政府立法公開制度中存在的問題，并針對這些的問題，提出了完善地方政府立法公開制度，切實做好地方政府立法公開工作的一些思路和想法。

關鍵詞：政府立法公開；民主；公眾參與

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2013）03-0033-02

立法是一個公眾參與的過程，立法集中體現了人民的意志和人民的需求，是人民利益的反映。作為一項制度文明的現代立法，應當是內容民主、程序正當的完整體系，著意體現民主與自由。

一、立法公開制度

立法公開制度，是指將立法程序的整個過程及其立法成果向社會公開。這是社會主義法治社會立法中一項重要的制度，是立法機關公布立法議程、接受群眾旁聽發表意見等各種制度的總稱。

二十一世紀西方思想界的巨人佛里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克，在他著名的《法律立法與自由》中說道：“自生自發秩序乃是以那些允許個人自由地運用他們自己的知識去實現自己的目的的抽象的規則為基礎的，而組織和安排則是以命令為基礎的……特別需要指出的是，盡管一個社會的自生自發秩序中亦包含有許多組織（甚至包括政府），但這種秩序原則卻無論如何不能按照我們所希望的那種方式被混淆。[1]”哈耶克認為一般性規則在社會中即是法律規則。因而地方政府立法的過程中，深化公眾參與，加強立法信息透明度，完善立法公開制度，從社會中汲取這些一般性規則，是保障自由的有效方式。

法國社會學家托克維爾在《論美國的民主》中指出：“政治家的藝術首先在于，竭盡一切努力，使人相信只有自由的人才有人的尊嚴，并以此作為崇高的社會意識的一個不可缺少的部分。[2]”自由作為一項衡量國家民主的標志，體現在立法領域，就是要處理好政府管制和民主自由的關系。加強政府立法公開，從制度上建立起自我監督的體系，是實現社會主義民主和自由的途徑之一。

立法的公開性與其民主性是相輔相成的，沒有立法的公開性，就沒有立法的民主性。立法的公開性決定立法的民主性，立法程序的民主化程度會隨著立法公開性程度的升高而加強。

二、地方政府立法公開制度的現狀

《中華人民共和國立法法》第五條規定：“立法應當體現人民意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。我國現階段處于社會主義初級階段，在這樣的國情下，我國的地方政府立法公開制度在實踐中主要有：（1）公開征求立法意見并將重要的法規草案及時向社會公布。（2）召開立法座談會、論證會。（3）立法聽證會制度。（4）征求意見的反饋說明制度。（5）公民旁聽制度。（6）政府規章發布制度。由于我國地方政府立法公開制度尚處在探索階段，因此，在實踐中還存在一些不足之處：

（一）立法活動中，公民參與度不夠，參與立法的途徑過于單一

現階段，公眾參與立法主要是通過參與對規章草案的討論來實現的，然而這樣單一的方式對于實現立法民主是遠不夠的。在立法的各個環節，都應當使公民能夠參與立法，通過加強立法的公眾參與性，來提高立法環節的公開性和民主性。切實保障憲法賦予公民的權利。公開的信息是最好的陽光，加之健全的制度予以配合，逐步實現立法活動中的公民參與，促進社會主義和諧社會的建立。

（二）針對公開征求意見的草案，缺乏統一而系統化的管理制度

當前我國地方立法對于規章草案公布的范圍、時間、方式以及公布程序等基本問題缺乏統一的規定，在實踐中體現為操作隨意性較大，嚴重影響了公開征求意見的嚴肅性，進而導致向公眾征求意見草案這一制度形同虛設，實際成效大打折扣。

（三）立法聽證會制度在實踐中暴露出制度自身存在的瑕疵，有待進一步完善

立法聽證會的對于實際操作層面的規定過于表面化，針對具體實施的問題卻沒有做出相應的說明。例如：規章制定和修改應當強制聽證的范圍，決定聽證會相關事宜的機構，聽證會參與者的條件和組織程序等。聽證制度是我國法治化道路上逐步引入的一項制度，

（四）立法信息網絡公開化制度嚴重不足。網絡現已成為公民參與立法過程方便快捷的方式

通過網絡可以加大立法信息公開化的力度，加強公民對于政府立法的監督，從立法程序和法律法規的內容上向著民主法治化發展。近些年政府在立法工作中，已經積極建立起了利用網絡公布立法草案，并在互聯網上征求社會公眾的立法意見和建議，然而，這些工作都還在探索中前進，無論從網絡公開的范圍還是程度上，都還有待進一步的加強。信息網絡公開制度不健全也深刻影響著這一制度的發展，缺乏公開范圍、公開程序和公開內容等這些實質性的規定，在實際操作中將會使得這一制度形同虛設。

三、完善地方政府立法公開制度，逐步實現法治化

立法是法制道路的第一步。立法的科學性、民主性集中體現著一個國家法治的現狀。立法應當本著民主、公平、公開和正義的原則，程序上民主公開、實體上公平正義是現代法治的必然要求，也是我國建設社會主義法治國家的應有之義。立法必須建立在充分體現民主的基礎上，民眾是社會活動的主要參與者，從這一客觀實在出發，廣泛聽取民意，在立法程序上，除涉密的內容外，將立法的程序向社會公開，完善公眾參與制度、旁聽制度和立法聽證會制度，擴大立法活動中公眾參與立法的廣度；內容上，進行立法調查、立法論證和立法評估制度，公開立法目的，加強立法向社會公開的深度，逐步使立法公開科學化、制度化、規范化。最能代表廣大人民利益的法律，才是最切實有效的良法，也才更有利于最大限度地實現社會主義民主與自由。

（一）完善社會主義立法中的公眾參與制度

立法信息公開，是公眾有效參與立法的基礎。除了涉及國家秘密的信息外，立法機關應當將與立法相關的資料和信息向社會大眾公布，保障公眾的立法知情權，在充分理解國家機關活動與自己權利義務的前提下，從自己的利益出發，向立法機關提出法律規定范圍內的立法意見和建議，避免立法的專制性和盲目性。

“開門立法”必須依靠相應的制度支持和保障，具體公眾參與立法的范圍和程序，采用多種方式公開立法活動和立法資料，維護公眾的監督權和立法知情權。同時，要加快公眾參與立法的法制化進程，明確公眾參與立法的范圍、方式和程序，建立完善的公眾參與制度。要充分利用現有公眾參與途徑和形式，將一些行之有效的做法以法律法規的形式固定下來，使之成為可以反復使用的行為規范。

（二）建立統一的立法意見草案管理體系

為了使立法過程中向社會公眾征求立法意見的草案不至于流于形式，建立一項切實可行的制度對立法意見草案進行統一管理就成了當務之急。從程序上看，首先應當將公民參與立法，提出立法意見的范圍和方式具體寫入法律法規，使公民參與立法有法可依；然后落實公民立法意見具體的接納機關和公布機關，以及公布的時間、地點和相關程序。從內容上看，切實保障公民在提出立法意見活動中的權利義務，厘清權利遭受侵害時的救濟方式，是建立立法意見草案管理制度的有效途徑。

（三）建立健全立法聽證會制度

“聽證制度的建立既是改善法制程序的需要，也是現代民主與人權價值的重要體現。”對我國來說，聽證制度是一個舶來品，我國的《立法法》 第34 條、第58 條雖然都有立法聽證制度的規定， 但這些規定都只局限于制定法律和行政法規，對于地方政府立法聽證則沒有明確的規定。因而制定地方政府立法規則，保障地方立法的民主性、科學性就顯得十分急迫而必要。第一，應當制定一項全國性的立法聽證規則，借鑒十多年來大多數省級人大和政府在立法聽證中的實踐經驗，完善立法聽證制度；第二，從立法聽證的基本原則、聽證范圍、啟動方式、具體程序和結果公布上作出相應的規定，規范立法聽證程序合法有效地進行。（1）采用原則性和列舉行相結合的方式，明確立法聽證的范圍，避免立法機關獨斷，擴大公眾參與；（2）結合地方人大和政府的職能，合理規制聽證程序啟動權，使立法聽證的各項事務更加制度化、程序化；（3）及時公布聽證結果，并以之作為地方立法部門立法時的參考。

（四）發展網絡服務平臺，全方位落實立法公開制度

隨著社會的進步，網絡已經深入人們生活的各個方面，立法公開也應當跟上這一節奏，將立法意見草案的整理、立法聽證等制度建立起網絡服務平臺，使更多的事項通過網絡程序向社會大眾公開，從參與方式上擴大公眾參與立法的廣度，知悉立法活動的發展，進而保證監督立法各項事務的合法運行。

四、總 結

地方政府立法作為一種政府行為，是我國社會主義立法的重要組成部分。地方政府在立法的過程中，應該按照《立法法》的要求和政務公開的原則，充分發揚民主，堅持走群眾路線，徹底摒棄“民可使由之，不可使知之”的落后思想，在立法過程中最大范圍、最大限度地公開聽取人民群眾的意見，實現良性互動，進而推動地方政府立法質量和水平的不斷提高。

參考文獻：

[1]（英）佛里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克.法律、立法與自由（第一卷）[M].北京：中國大百科全書出版社，2001.

[2]（法）托克維爾.論美國的民主（上）[M].上海：商務印刷館，1988.