加強環境綜合治理，改善大氣質量

今冬全國多地霧霾籠罩，污染由最嚴重的京津冀地區擴散至沿海地區，給民眾交通出行和健康都帶來了嚴重影響。中央氣象臺專家分析，此次霧霾天氣出現是由于冷空氣勢力弱，形成大霧天氣后使空氣中的污染物很難擴散，加重了空氣污染，導致各地PM2.5“爆表”。

中共中央政治局常委、國務院副總理李克強于1月15日談及空氣污染治理問題時強調，應及時并如實向公眾公開了PM2.5的數據。解決問題需要一個長期過程，但是必須要有所作為！他同時指出，一方面要加大環保執法和其他相關方面的工作力度，另一方提醒公眾加強自我防護，需要樹立全民意識，全民參與，共同治理。

今冬連續陰霾天氣再次警示：大氣區域性復合污染形勢嚴峻

粗放型的經濟增長和持續快速的工業化進程以及以煤為主的能源消費結構和生產力不合理的布局，使得我國大氣環境形勢嚴峻并呈現結構型、復合型、壓縮型的特征，成為制約經濟社會可持續發展、影響國民身體健康和生活質量水平的重要因素之一。

所謂大氣復合型污染，是指空氣污染由傳統的煤煙型污染，變為煤煙型污染與機動車尾氣型復合型污染。即受制于以煤為主的能源結構，以二氧化硫、氮氧化物、工業煙粉塵為主的煤煙型污染尚未解決，但伴隨著機動車保有量的激增，汽車尾氣排放的二氧化碳、氮氧化物、懸浮顆粒物等污染問題也將會日益凸顯。與此同時，城市大氣污染問題逐漸由單個城市向區域復合型污染轉變。例如，珠三角地區的煙塵、粉塵和二氧化硫等城市大氣污染物指標，出現同時上升或降低的現象，區域污染特點突出。這種局面稱為我國“十二五”以及未來大氣污染防治的巨大挑戰。

“十一五”期間，經過全社會的共同努力，在經濟快速增長和燃煤量大幅增加的情況下，全國大氣環境質量基本穩定，北京等城市呈現好轉態勢。但是必須清醒地認識到，當前，隨著我國經濟社會快速發展，在城市空氣中二氧化硫、可吸入顆粒物等污染防治工作取得積極進展的同時，酸雨、灰霾和光化學煙霧等區域性大氣污染問題卻日益突出，并嚴重威脅到了人民群眾的身體健康，引起了社會各界的廣泛關注。

大力推進污染物減排和改善大氣環境質量刻不容緩

隨著我國經濟社會的持續快速發展，能源消費不斷攀升，大氣污染問題日趨嚴重，呈現結構型、復合型、壓縮型的特征。具體表現為：

首先，煤炭消費是大氣環境中二氧化硫、氮氧化物、煙塵的主要來源，而我國以煤為主的能源結構，短期內難以改變，所以煤煙型污染仍會十分突出。目前看來，我國二氧化硫、氮氧化物、工業煙粉塵排放量大，遠遠超過大氣環境容量。雖然“十一五”期間二氧化硫減排目標超額實現，但由于氮氧化物尚未開始控制，由此帶來的污染將部分抵消二氧化硫減排帶來的環境效益，使得全國酸雨區域分布格局總體未發生明顯變化。

其次，隨著我國機動車保有量的迅速增加，機動車污染問題更加突出，汽車尾氣排放成為大中城市空氣污染的重要來源。機動車排放的污染物，不僅直接影響人民群眾的身體健康，而且會與空氣中其他污染物發生反應，造成灰霾、臭氧等污染，嚴重的甚至可能引發光化學煙霧污染事件。

再次，城市空氣中的可吸入顆粒物、二氧化硫濃度依然維持在較高水平，同時，灰霾和臭氧污染已成為東部城市空氣污染的突出問題。

最后，區域性大氣污染問題日趨明顯。我國長三角、珠三角和京津冀三大城市群，遼寧中部城市群、中原城市群、長株潭地區以及成渝地區等城市密度大、能源消費集中的區域，這些區域的大氣污染物排放集中，使大氣污染呈現出明顯的區域性特征，重污染天氣在區域內大范圍同時出現。近年來，京津冀、長三角、珠三角等區域每年出現灰霾污染的天數達到100天以上，廣州、南京、杭州、深圳、東莞等城市灰霾污染更為嚴重。東部地區大氣能見度與20世紀60年代初期相比，下降了約7-15公里。區域性大氣污染已成為當前迫切需要解決的環境問題。

SO₂和NOX是影響全國環境空氣質量的關鍵因子，既是衡量空氣質量的直接因子，也是細顆粒的前載物。盡管“十一五”期間我國SO₂排放總量得到大幅削減，但至2010年，S02排放量仍高達2267.8萬噸；NOX排放量在“十一五”期間伴隨能源消費的高速增長呈快速增長趨勢，增長幅度達40%左右，到2010年排放量為2273.6萬噸。大量排放的SO₂和NOX遠遠超出了環境承載能力，將成為影響我國社會經濟發展的重要制約因素。

按照2012年發布的新的《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）來看，全國有70%左右的城市空氣質量沒有達到二級標準。我國大氣污染整體上開始步入區域性、復合型、疊加型新階段，“十二五”期間深入推進污染減排和改善環境質量刻不容緩。

主要對策與措施

1 強化環境質量管理，大力促進環境管理重心由總量控制向質量改善升級轉型

我國環境管理自上世紀70年代初起步以來，其目標與重心在不斷調整與升級，相應的管理模式也在轉型，呈現出明顯的轉型升級軌跡：初期的達標排放階段；中期的總量控制階段；目前的質量改善轉型升級階段。尤其“十一五”時期，我國環境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標，減排取得積極進展。然而隨著環境形勢的變化，公眾對環境質量越來越關注，傳統的環境監測評價結果與公眾的主觀感受存在差異。我國環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級已成為必然趨勢。

《國家環境保護“十二五”規劃》以解決危害群眾健康和影響可持續發展的突出環境問題為重點，提出了深入推進總量減排、強化環境質量改善、防范環境風險和完善環境基本公共服務體系四大戰略任務。即從“十二五”開始，我國將以改善環境質量為立足點，以削減總量為抓手，以保障環境安全為根本，用20年左右的時間完成總量控制向質量改善戰略轉型。環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級，既是最終邁向公眾滿意的環保新道路的必然，也是日益嚴峻的環保形勢對先進環境管理模式的迫切要求。

值得一提的是，區域聯防聯控機制成為促進大氣環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級的重要舉措。在由環境保護部起草完成的《關于推進大氣聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》發布之后，我國第一部綜合性大氣污染防治規劃《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》也于2012年12月對外發布，指出將針對SO₂、PM10、PM2.5等多項污染物實施綜合控制，并首提將聯防聯控與屬地管理相結合，推進區域各城市間的聯防聯控。

而針對公眾最關心的PM2.5，《規劃》提出“十二五”期間各區域的治理目標：到2015年，重點區域PM2.5年均濃度下降5%，而京津冀、長三角、珠三角這三個區域則要求年均濃度下降6%。這對于改善人民群眾生活環境質量，必將發揮十分重要的作用。

總的來看，突破我國目前大氣復合污染這一城市群社會經濟發展的瓶頸，從環境管理體制等方面看，應重點做好以下工作：

第一，在管理機制方面，打破地方行政區劃界限，將區域大氣環境作為整體進行統一協調和管理，構建“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”的區域聯防聯控工作機制。

第二，推行區域主要大氣污染物排污權有償使用與交易機制；完善排污收費制度，制定實施揚塵、揮發性有機物排污收費；建立落后產能退出補償機制，加快落后工藝和設備的淘汰以及行業結構調整進程。

第三，圍繞當前最突出的酸雨、灰霾等污染問題，建立起以空氣質量改善為核心的總量控制方法，實施SO₂、NOx、顆粒物、VOCs等多污染物的協同減排。

第四，探索有利于聯防聯控的新機制和新模式。對區域大氣環境有重大影響的電廠、石化、鋼鐵、水泥等建設項目，探索實施重大項目環境影響的評價機制。

2 強化源頭管理，嚴格控制污染物新增量

我國以往大氣污染治理的教訓之一就是很大程度上減排量用于抵消新增量，因此“十二五”期間在控制新增量方面，許多方面要有突破，措施更加具體化。

第一，合理控制能源消費總量，建立能源消費總量控制目標分解落實機制，把總量控制目標分解落實到地方政府，實行目標責任管理，加大考核和監督力度。能源消費總量控制，在“十二五”各種能源種類基本落實的情況下，其實質是煤炭總量控制。只要把目標分解落實到地方并考核到位，“十一五”期間敞開口子供應能源、無節制使用能源的現象必將有所改觀。

第二，在大氣聯防聯控重點區域開展煤炭總量控制試點。大氣聯防聯控具體范圍體現在國家“十二五”大氣污染控制規劃中，也是我國大氣復合型污染嚴重的地區，開展煤炭消費總量控制，并不是煤炭消費總量零增長，而是嚴格控制增長速度，率先實現改變以煤炭消費導致多種污染持續加重，區域空氣質量得不到改善的狀況。從某種意義上講，就是讓這些地區“休養生息”。

第三，對電力、鋼鐵、石化和水泥四個行業實行主要污染物排放總量控制。電力、鋼鐵和水泥的二氧化硫和氮氧化物排放量占工業排放量的60%以上，四個行業實行總量控制，就是努力改變電力就地平衡的不合理布局現象，控制住了四個行業的總量，就基本控制住了工業行業的排放總量。“十一五”期間，電力行業二氧化硫排放的總量計劃單列已行之有效；“十二五”期間，由電力行業擴展到電力等四個行業，堅持新改擴建項目實施跨區域調劑，由超環境容量地區向環境容量富余地區調配原則。

第四，把污染排放的總量指標作為環評審批的前置條件。項目環境影響評價是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一個建設項目都能做到污染物排放的等量替代，就相當于新增量是零增量，污染減排工作也就好做了。但實際情況不是這樣，未批先建、邊批邊建、環評批復措施不落實的現象仍不同程度存在。為改變這種情況，總量作為環評前置條件，就是要先落實后批復，先核量再上項目，盡可能地使新增量控制住。

第五，全面推行機動車環保標志管理，探索城市調控機動車保有量。目前，交通領域氮氧化物排放量約占全國氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已經達到60%以上，氮氧化物成為首要污染物，即使是單車氮氧化物排放因子較先進，由于保有量基數大，有些城市不控制機動車保有量，氮氧化物排放量減不下來，氮氧化物污染解決不了。因此允許一些城市探索調控機動車保有量，全面實行環保標志性管理，為“十三五”控制城市機動車污染探索一條途徑。

3 加快淘汰落后產能，完善落后產能退出機制

合理控制固定資產投資增速和火電、鋼鐵、水泥等重點行業的發展規模，提高環保準入門檻，落實《產業結構調整指導目錄（2011年本）》，加快淘汰落后生產工藝裝備和落后產品。將高耗能、高污染行業新上項目與地方污染減排進度掛鉤，與落后產能淘汰進度掛鉤。因地制宜推行現有企業群集約化和燃料清潔化發展，對規模小、重復性高的行業進行整合。

4 強化工業行業工程減排，大力推進煙氣脫硝設施建設

電力部門是我國SO₂和NOX排放量最大的部門，也是減排工作的重中之重。“十二五”期間，未上脫硫設施的現役燃煤機組全部配套建設煙氣脫硫設施，不能穩定達標排放的燃煤機組進行脫硫改造。加快燃煤機組低氮燃燒技術改造和煙氣脫硝設施建設，加強已投運脫硫、脫硝設施監督管理，新建煤電機組不得設置脫硫設施煙氣旁路，“十一五”末已投運的煙氣脫硫設施逐步取消煙氣旁路。

鋼鐵行業是我國SO₂排放量僅次于電力的第二大工業部門。“十二五”期間，全面推進現役燒結機煙氣脫硫工程建設，所有燒結機和位于城市建成區的球團生產設備實施煙氣脫硫，脫硫效率達到80%以上。位于城市建成區的燒結機，逐步實施煙氣脫硫脫硝一體化示范工程建設，開展SO₂、NOX、二噁英等多種污染物的協同控制。到2015年，全國鋼鐵行業共有530臺現役燒結機合計7.8萬平方米要完成脫硫設施建設。

石油煉制行業新建催化裂化裝置必須進行煙氣治理。現有生產裝置采用先進的硫磺回收工藝，硫磺回收率達到99%，149套現有催化裂化裝置再生煙氣進行脫硫，工藝加熱爐采用清潔燃料，燃燒高硫石油焦的鍋爐安裝煙氣脫硫設施。

有色金屬冶煉行業加快生產工藝設備更新改造，加大冶煉煙氣中硫的回收利用率，SO₂含量大于3.5%的煙氣采取煙氣制酸或其他方式回收煙氣中的硫，低濃度煙氣和制酸尾氣排放超標的進行脫硫處理。“十二五”期間，新建88套煙氣制酸或尾氣脫硫設施，對63套現有污染治理設施進行更新改造。加大焦化行業煉焦爐荒煤氣脫硫，硫化氫脫除效率達到95%以上。加強對大中型燃煤鍋爐的煙氣治理，新建鍋爐必須安裝脫硫設施。

水泥行業是氮氧化物排放量是繼電力行業之后的第二大行業，“十二五”期間將繼續增產，新建的按準入條件必須配套建設脫硝效率不低于60%的脫硝設施。“十二五”期間，還需下大力氣開展水泥行業新型干法窯降氮脫硝工作，現有日產規模大于4000噸熟料的新型干法窯水泥生產線實施低氮燃燒技術改造和煙氣脫硝工程建設，氮氧化物去除率達到35%以上。

5 采取綜合措施，加強機動車污染控制

2011年全國機動車保有量2.15億輛，氮氧化物排放量637.52萬噸。對機動車大氣污染問題突出的重點城市加強機動車需求管理，探索城市調控機動車保有量總量；在全國范圍內嚴格實施國家第Ⅳ階段機動車排放標準，有條件的重點區域和城市逐步實施國家第Ⅴ段排放標準；全面推行環保標志管理，基本淘汰2005年以前運營的黃標車（全國淘汰“黃標車”1000萬輛）；全面提升車用燃油品質，推進車、油同步升級。

編輯/趙鈞