做好頂層設計 促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。中央經(jīng)濟工作會議把城鎮(zhèn)化列入2013年6項工作重點，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被提到了一個新的高度。目前，中國城鎮(zhèn)化率已達到51.3%，今后如何提高城鎮(zhèn)化質量，引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，是各界關注的一個焦點。

最近，有兩則消息格外引人關注。一是在2012年多次中央級別的會議預熱之后，2013年新年伊始就傳出的消息，由國家發(fā)改委牽頭，10多個部委參與編制的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》將于2 013年全國兩會前后頒布。據(jù)了解，該《規(guī)劃》將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設，將為新型城鎮(zhèn)化提供發(fā)展思路，并將提出具體要求。二是全國城鎮(zhèn)化工作會議將在2013年兩會前后召開。盡管目前全國城鎮(zhèn)化工作會議召開的具體情況尚不明晰，但由于過去的城鎮(zhèn)化都是各地為政，缺乏頂層設計，在這一形勢下，會議的召開就具有一定的迫切性，且意義非同小可。若能夠在頂層上統(tǒng)籌解決，無疑對各地在城鎮(zhèn)化過程中理念的轉變和質量的提高非常有益。關于城鎮(zhèn)化，在“十二·五”規(guī)劃提出時，建議的是“三化”同步，十八大報告專門加了一個信息化。其含義有兩個方面：一是豐富了中國現(xiàn)代化的內涵。即中國要實現(xiàn)的社會主義現(xiàn)代化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步的現(xiàn)代化，而不是工業(yè)化或城市化孤軍突進的現(xiàn)代化。二是指明了四化同步的重點：一、信息化與工業(yè)化深度融合。這是適應未來新技術革命的需要，更多地通過信息化來促進制造業(yè)的數(shù)字化。二、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動。中國城鎮(zhèn)化的質量不高，最根本的就是農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化問題。工業(yè)化了，要有序地推進農(nóng)民轉市民，這樣才能真正的城鎮(zhèn)化。三、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要相互協(xié)調。目前中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的水平遠遠落后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，所以下一步要大力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，通過提高城鎮(zhèn)化的質量，通過農(nóng)業(yè)轉移人口更多的市民化，來促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

城鎮(zhèn)化是一個歷史性問題，不是短期的，不是運動式的，同時城鎮(zhèn)化也是一個有利有弊的問題。所以，必須研究并遵循其發(fā)展規(guī)律，要全盤考慮做好頂層設計，盡力避免可能發(fā)生的挫折、波動，甚至是弊端或危害。在城鎮(zhèn)化的道路上，失敗的教訓不但有，而且非常深刻。20世紀，拉美城市化發(fā)展速度驚人，在不到一個世紀的時間里，城市化水平就與發(fā)達國家的城市化水平相接近了，但拉美城市化的高速度也導致許多問題。那個時期，拉美城市的人口增長率為十年翻一番，但這并不意味著拉美的工業(yè)化已對城市化提出了這樣高的要求。到上世紀70年代中期，拉美城市人口的比重已占地區(qū)總人口的6 0%，但工業(yè)人口的比重卻不超過20%～30%。曾經(jīng)就有學者指出，按正常的發(fā)展速度，當時拉美的城市人口應為1520萬，而實際上已達到3000萬，超過了正常水平近一倍。城市化速度大大超過了工業(yè)化的速度，造成了城市化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平的脫節(jié)。拉美城市化程度的提高，固然為工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，但超越了發(fā)展階段，拉美也為之付出了沉重的代價。聯(lián)合國拉美經(jīng)委會認為，9 0年代拉美地區(qū)有30%～40%的人處于極端貧困狀態(tài)，20%的人的收入占社會總收入的4%。這與非洲和亞洲許多國家的貧困人口大都居住在農(nóng)村的情況是不同的，拉美大城市的貧困狀況已經(jīng)普遍化，這主要是低收入水平而不是固定資產(chǎn)稀缺造成的。在貧困已經(jīng)城市化的同時，貧困差距也日益擴大。根據(jù)世界銀行和IMF的調查，拉美的收入分配已達到了世界上最不平等的地步，占總人口10%的富人占有總收入的60%。比較日本、韓國、新加坡及臺灣地區(qū)等成功實現(xiàn)經(jīng)濟轉型，成為發(fā)達國家和地區(qū)的城市化過程，發(fā)現(xiàn)它們的普遍特征是，隨著城市化率的上升，貧富差距普遍縮小，基尼系數(shù)都在0.4以下，日本、臺灣等甚至低于0 . 3。而那些步入中等收入陷阱的國家在城市化過程中，則無一例外地出現(xiàn)了貧富差距擴大現(xiàn)象，如身處拉美的巴西的基尼系數(shù)超過0. 5。可見，真正成功的城鎮(zhèn)化絕非是更多的城鎮(zhèn)拔地而起或加速擴張，建成更多的基礎設施支撐高密度的經(jīng)濟活動這么簡單。城鎮(zhèn)化還有更重要的另一方面，就是合理公平公正的人的經(jīng)濟和政治自由權利的制度安排。中國2012的基尼系數(shù)為0.474，說明中國城鎮(zhèn)化的過程更接近拉美及南亞國家特征。這應引起足夠的警惕，即中國進入后城鎮(zhèn)化階段后，如果不能有效縮小貧富差距，不僅經(jīng)濟增速會放緩，還有可能步入中等收入陷阱，這樣的結果與中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標是完全背道而馳。

拉美國家的城市化和工業(yè)化不同于歐美，拉美的城市化開始于工業(yè)化之前，而工業(yè)化的發(fā)展繼續(xù)推進城市化的進程。由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢，城市人口膨脹，導致拉美城市的失業(yè)率很高，社會保障制度供給嚴重不足，消費能力無法提高，社會不穩(wěn)定，暴力等犯罪活動泛濫成災。而英、美、日本的城市化則完全是另外一種景象。英國是世界上第一個城市化的國家，在從18世紀后期到19世紀中期的近100年的時間里，城市人口占全國總人口的比例從2 0%逐步躍升至51%，初步實現(xiàn)了城市化。英國城市化的發(fā)生，是多種經(jīng)濟動力機制起作用的結果，而工業(yè)革命及其引起的工業(yè)化是核心動力，工業(yè)化的集聚效應使經(jīng)濟和人口不斷集中，促進了英國城市化的發(fā)生。機械化和生產(chǎn)專業(yè)化要求密切的分工協(xié)作，以最大限度地提高生產(chǎn)效率，這一特點要求生產(chǎn)要素，即資本、設備和勞動力的集中。同時，工業(yè)化又講究規(guī)模效益，這不僅是單個工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)要達到相當規(guī)模，而且需要眾多相互關聯(lián)、生產(chǎn)配套的工業(yè)企業(yè)在一定空間上的集中。這種專業(yè)分工協(xié)作、規(guī)模經(jīng)濟和外部經(jīng)濟的要求，使工業(yè)化具有極強的集聚效應，拉動各種經(jīng)濟要素和人口向一定的地理空間集中，形成城市聚落的外觀。工業(yè)化的自身需求，使得英國工業(yè)與城市良性互動，實現(xiàn)發(fā)展，工業(yè)化資金同時推動城市其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生關聯(lián)效應，工業(yè)化要求并推動了城市化。美國的城市化經(jīng)驗與英國相比較，還有兩個突出的特點：一是內生作用為主的自我發(fā)展。美國城市化進程較少受外生的、偶然的、不確定因素的干擾，如戰(zhàn)爭、自然災害、行政干預等，而是源于市場經(jīng)濟的內生動力。雖然其間美國政府也出臺了一些有利于城市化的政策法規(guī)，但這些政策法規(guī)只起輔助作用，其主導因素還是內生因素，如產(chǎn)業(yè)結構動態(tài)變化、交通運輸狀況改善等。二是要素流動性及人口分布的均衡性。美國城市化另一典型特征是在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)要素在全國范圍內自由流動，尤其是人口的流動最為明顯。一百多年來的人口遷移，使得人口在地區(qū)分布上趨于均衡，西部和東北部的人口比例在20%左右，而南部和中北部的人口比例在3 0%左右。人口自由流動促進了美國的城市化，人口區(qū)際遷移過程與美國區(qū)域發(fā)展以及城市化由發(fā)散走向收斂過程剛好一致。日本的城市化過程中，則特別重視對農(nóng)業(yè)的改造，加強農(nóng)村基礎設施建設，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)的發(fā)展是工業(yè)起步的前提和物質基礎，日本出臺了一系列政策，大大促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村土地的集約，這為農(nóng)業(yè)機械化提供了前提條件。農(nóng)村基礎設施的建設，不僅可以縮小農(nóng)村與城市之間的差距，更重要的是為農(nóng)村建立了一個良好的投資環(huán)境。投資的加大，促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)村提供了更多的就業(yè)機會，也為城市產(chǎn)業(yè)和人口的擴散開辟了道路，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了條件。城市化發(fā)展的教訓必須牢牢記取，成功經(jīng)驗也必須認真學習和借鑒。中國當前的城鎮(zhèn)化從城市設立、土地獲得、建設規(guī)劃、福利標準，全部靠行政審批的計劃經(jīng)濟模式必須改革。在城鎮(zhèn)化的過程中，只有通過市場機制的基礎作用，才是城鎮(zhèn)化推進的內在機制。市場化是與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相伴而行的，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化之間的互動關系是靠市場化來維系的，市場主導下的城鎮(zhèn)化進程才是最有效率的城市化方式。

面對中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調和不可持續(xù)的問題依然突出，經(jīng)濟下行風險依然嚴峻的形勢，新型城鎮(zhèn)化是目前唯一可以培育的空間因素。所有的宏觀經(jīng)濟政策最終都要落地，都是落到一個特定的空間。這是從全局出發(fā)提出的戰(zhàn)略構想，是梳理基本國情和國際經(jīng)驗后得出的一個邏輯結論，對于中國的未來走向影響深遠。所以，做好改革的頂層設計，確保并促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展至關重要。