建立聯動機制 突破地方立法工作中的制約“瓶頸”

1986年，地方組織法賦予了省會城市和較大市人大及其常委會制定地方性法規的權力。由此，地方人大及其常委會成為制定地方性法規的法定主體，開始了不斷實踐和探索的立法歷程。多年來，地方人大及其常委會依據法律規定，結合本地實際，積累了很多好的經驗和做法。制定的地方性法規涉及到政治、經濟、教育、科技、文化、衛生、資源和環境保護、民政等領域，有效地保障和促進了地方經濟社會各項事業的發展，對于保證憲法和法律在地方的實施，對于補充、完善和促進國家立法，對于地方因地制宜自主解決本行政區域的事務都起到了積極而重要的作用，有力地推進了法治社會的進程。

1997年9月，中共十五大提出依法治國的基本方略，對立法工作提出了更高的要求和任務。2000年出臺實施的立法法，進一步明確了地方性法規的權限范圍和制定程序，為地方立法工作的蓬勃發展奠定了堅實的法制基礎。地方人大及其常委會據此調整立法機構，增加人員編制，立法工作進入了一個新時期。

盡管如此，為適應各項事業發展的需要，地方人大及其常委會每年制定、修訂地方性法規，平均在5件左右，多的時候達10余件。而專職立法工作人員通常不超過10人。如果趕上法規清理的年份，人員就更顯得捉襟見肘。人手少，任務重，是地方立法工作面臨的一個現實問題。

其次，根據立法法第六十四條的規定，地方性法規可以作出規定的事項，包括三類：一類是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況具體規定的事項；一類是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項；另一類是在全國人大及其常委會專屬立法權之外，中央尚未立法的事項。由此，地方性法規的權限范圍多數被限定在規范本行政區域經濟管理和行政管理方面。而就經濟管理和行政管理來說，地方人大及其常委會的立法工作人員，因受其工作崗位和工作性質的限制，無法全面了解和掌握實際情況。

再次，由于地方性法規的內容很多是涉及經濟管理和行政管理的，因此，實踐中，多數地方性法規草案是由政府有關部門起草的。政府相關部門起草法規案，一方面，由于其長期從事本職工作，更加了解其實際工作中存在的問題，清楚地知道哪些問題需要通過立法加以解決，制定的法規案更具有可操作性和針對性，更加符合地方實際；另一方面也存在一定的弊端，如在有的地方，有的部門起草時較少考慮國家和地方的整體利益，較多地考慮如何通過法規強化本部門的管理權限，對于保護執法相對人的合法權益以及對本部門權力的制約和監督等則往往被忽略。具體表現為“部門利益保護”或是“多頭執法、交叉執法”，甚至出現管理上的“真空地帶”。

按照現行法律規定，法規草案提請人大或者人大常委會審議后，通常在四到六個月內完成審議報批工作。由于多數法規案是由政府相關部門起草的，人大及其常委會只有在進入審議環節，才真正開始接觸并了解法規草案的內容、立法宗旨和目的。受法規草案現有框架的限制，同時在短短的幾個月時間里，要開展調研、論證、審議，對其合法性、合理性及可操作性進行把關，可謂是時間緊、任務重。

以上因素，都成為地方人大及其常委會在立法過程中充分發揮作用的制約“瓶頸”，都從不同角度制約著地方人大及其常委會在立法過程中主體和主導作用的發揮。如何克服這一“先天不足”，切實提高法規質量，在實際工作中，我們一直進行積極的思考和探索。

人大專門委員會對口聯系政府相關部門，相對熟悉經濟管理和行政管理事務，加上自身工作性質要求能夠站在相對宏觀的立場上看待問題解決問題；常委會的立法工作部門，專職從事地方立法工作，熟悉法學、法律知識，掌握立法技術；政府法制部門作為綜合協調部門，了解并清楚政府各部門職責職能的劃分；政府各職能部門長期從事實際管理工作，有一定的管理經驗和方法，熟悉專業知識……。這些部門在立法工作中，受其法定職責職能的限制，受其介入時間、介入程度的限制，都沒有很好地發揮出各自的優勢。如果能把這些資源整合到一起，充分發揮其優勢特長，應該能夠很好地揚長避短，有效地提高地方立法工作的質量。

鑒于上述考慮，2005年開始，我們建立了聯動機制。所謂聯動機制，即人大專門委員會、常委會相關部門和政府法制辦、政府相關部門等在立法過程中涉及到的國家機關相互配合，形成合力，在法規的立項、起草和審議過程中，從事不同專業的工作人員集中在一起，資源共享、信息共享、知識共享，共同研究、解決問題，相互協商、啟發，共同發揮作用的一種工作機制。

一、做法

1、法規立項階段

編制五年立法規劃和年度立法計劃。人大專門委員會、常委會相關部門和政府法制辦采取多種方式，通過報紙、廣播、電視、網絡等多種媒體面向全社會廣泛征集立法項目或者立法意見建議。征集階段結束后，人大專門委員會、常委會相關部門和政府法制辦組織召開有執法主體、執法相對人等參加的各種形式的座談會，共同篩選擬立項目。結合擬立項目，一起進行走訪、調研，逐一摸底，了解掌握擬立項目的可行性以及需要解決的問題。在聘請專家對擬立項目進行論證的過程中，各方也都共同參加，聽取意見和建議。經過反復溝通、協調，甚至是爭論、辨論，最后達成共識，形成規劃或者計劃草案。

由于五年立法規劃和年度立法計劃是在各方積極參與，充分調研、論證，廣泛聽取各方面意見的基礎上形成并確定的，一旦審議通過，就很少變動。自建立聯動機制以來，完成情況均在80%以上。

2、法規案起草、審議階段

在由政府相關部門承擔法規案的起草任務時，常委會法工委與人大相關專門委員會、政府法制辦與政府相關部門共同組成起草小組，一同調研、起草，參加各種形式的論證會、座談會，共同聽取專家論證的意見，列席政府常務會議。

專門委員會初審時，法工委、政府相關部門也受邀列席會議。法規草案提交人大及其常委會審議時，相關專門委員會、政府法制辦、政府相關部門也列席座談會、論證會、聽證會等各種會議，聽取意見和建議。對有爭議的、待確定的問題，各方共同研究，拿出解決問題的方案，再向有關專門委員會或者常委會匯報。

在起草、審議法規案的過程中，聯動機制的建立，使各種優勢資源得到較好的整合，所有的信息、知識、資源全部共享。立法工作者、實際工作者、理論工作者集中在一起，遇到難題共同研究、解決，相互協商、啟發，彼此之間多了一份理解和支持，能夠更加客觀地對待立法工作，能夠站在更高的立場和角度從事立法工作，問題和矛盾少了，質量和效率高了，同時立法周期也被有效地縮短，立法成本也大大降低。

二、體會

1、優勢互補，形成合力。聯動機制中，立法工作者和實際工作者的結合，法律知識與專業知識的結合，使法規的合法性、合理性和可行性有了保障的前提，進一步提高了法規質量。

2、簡化程序，提高效率。聯動機制的建立，減少了重復調研、重復論證的環節，在第一時間里，各方都可以從不同角度了解法規草案的內容以及工作進展程度，可以在第一時間里，發現問題，破解難題，解決矛盾，尋找最佳的利益結合點，大大提高了工作效率。

3、明確職責，認真落實。在參與立法的過程中，相關執法部門進一步明確了立法的宗旨和目的，理清了職責和義務所在，為法規得到更好的貫徹落實奠定了基礎。

4、相互學習，取長補短。由于聯動機制的建立，在立法過程中，彼此互相學習，在討論、爭論的過程中，共同提高認識，積累知識，為工作人員提高綜合素質，提供了一個很好的平臺。

總之，多年的實踐證明，聯動機制是一個切實可行、行之有效的工作方法。在法規案的立項、起草和審議過程中，常委會法工委一直深入其中，能夠較好地發揮立法主體和主導作用，各方合力，有效地彌補了自身專業和力量不足的缺欠，有效地突破了立法工作中的制約“瓶頸”。在立法過程中，由于各方面能夠面對面地相互傾聽和交流，各種觀點和想法集中在一起碰撞、交鋒、協商、調節，比較容易尋找到各方利益的切入點，能夠在條款中更加公平、公正地設定權利義務關系，能夠較好地避免地方性法規中部門利益保護和多頭執法、交叉執法的問題。

（作者單位：長春市人大常委會法工委）

編輯／程月華