中國古代的權力監督制度

監督是政治的本能，權力與監督總是相伴而生。

中國古代幾千年的專制社會里，行政是唯一的、全部的國家事務，君主高高在上掌握最高統治權，他通過分官設職劃分中央及地方的權力，建立了自上而下的一整套行政機構，高度集權，在這樣的社會里自然不存在近代分權式的民主監督制度。但是，為了保證官僚機構的正常運轉，為了保證各級官吏在職勤政、嚴格執法，歷代統治者都十分重視運用法律的手段督促監察官吏，在這一方面，古人給我們留下了寶貴的經驗。

一、重視權力監督的立法建設

監督的主要目的在于控權和效率——防范行政官吏濫用職權。中國古代統治者從政治實踐中得出了經驗，加強立法是實現監督的首要前提。

西周時已出現了早期的成文行政法律規范，成書于東周的《周官》記載了自西周以來行政設官任職以及處理中央政府與封國之間關系的法律內容。

秦漢處于中國封建官僚體制初創時期，各項制度均在嘗試建設之中，這一時期有了大量的關于機構設置、職官管理的行政法規，規范了從中央到地方大小行政官吏的行為準則和權力界限，是最高統治者實施法律監督的重要依據。

唐宋時期有關“監督”的法律規范已經相對完備。《唐律疏議》中的《職制篇》、《廄庫律》、《擅興律》規定了官吏的職責和違法失職行為的法律責任，它以刑罰作為主要責任方式，以最高的強制措施督促官吏合理使用權力，認真履行職責。唐朝時期在行政法律建設方面的最大成就是在玄宗時期完成了中國歷史上第一部專門的行政法典——《唐六典》，它在中國歷史上第一次以法典的形式為行政監督提供了完備的法律根據，是唐朝最重要的“監督法”。為加強對官吏的考課與監察，唐時還制定了“四善二十七最”之法、《六察法》等。宋朝立法沿襲《唐律》，并在唐律的基礎上，又頒布了《吏部七司法》、《景定吏部條例》、《慶元條法事類》等專門法規。此外，宋朝的考課監察法規大量充實。

明清時期的“監督”法律規范更加豐富完備，除在基本法典中涉及到行政監督的內容之外，兩個時期均仿唐朝制定了專門的行政法典，明有《大明會典》、《正德會典》、《萬歷會典》；清有康熙、雍正、乾隆、嘉慶、光緒五部會典，后在光緒朝總匯為《大清會典》。為了明確中央行政各部院的辦事規則，清時還制定了六部則例，對中央行政詳加規范。另外，清朝還完成兩部比較完善的監察立法，即《欽定臺規》和《都察院則例》。這些法規對監察考課機關的職掌權限、官員的條件及責任義務、考監程序規則等都做了詳細的規定。

從上面可以看出，中國古代有關權力監督的法律法規是在不斷的發展完善之中的，這些法律內容從附著于整體法典到獨立成篇，從零星條文到完整嚴密的專門法典，其變化反映了統治者權力監督經驗的逐漸積累和對監督立法的日益重視，只有充實完備的法律內容才是監督行為的最好憑據。完善監督、完善對監督的監督，中國古代越來越周密成熟的法典法規為權力監督提供了日漸完善的保障。

二、建立多途徑、多環節的整體監督機制

“大行政”是中國古代政治的基本特征，專制主義集權政治的本質決定了在那個時候橫向的權力監督根本不存在，中國古代的法律監督只限于行政內部。為了保證這唯一的“監督”的有效性和全面性，統治者注意在行政的各個環節建立相應的監督機制，強化自上而下的控制與管理。

首先，在國家機構設置上遵循分散權力的原則。中國古代自秦時起建立了從中央到地方封建官僚體系，在各級行政機構設官分職的考慮上，歷朝統治者都十分注意分散權力，強化監督與制約。在中央，從秦漢時的三公九卿制到隋唐的三省六部制，再到宋朝的二府三司制度，明清的內閣、六部制度，在事關政權安危的最高權力的分配上，一直實行化整為零、化集中為分散的辦法，或三權或多權，各個分散的權力之間互相制約、互不統屬，各自對至上的皇權負責。從封建歷史的發展趨勢上看，越到后來，中央各機關的權力越分散，作為“外官”的職能部門權力越衰微，而相應地，皇權越來越強化，近侍“內官”恩寵日甚。作為皇帝近侍的“內官”原本地位卑下，但從漢朝時起逐漸參與政事，此后先后有尚書省、中書省、門下省、樞密院、內閣、軍機處等要害部門出現，它們都是私權公化的典型。中央行政機構的這一“私權公權化”的演化現象是皇帝不斷地加強權力控制的表現。

其次，在職官選拔任期上嚴格標準、嚴格權限、嚴格程序。為此，歷代都建立了自己的選官制度，秦漢有察舉制、征辟制，魏晉有九品中正制，隋唐以后有科舉制。這些選官制度意在通過規范的程序發現優秀人才，從官吏的來源上防止庸貪無能之輩進入權力機構。

中國古代歷來選官的標準有二：德、才。如果說秦漢的察舉和征辟制在對被選拔人才的要求上有些片面的話，后來的選官方法則越來越周全，德才兼備是必須的任官條件。如科舉制度中對報考人員的資格審查，層層把關、層層篩選的多級考試，考試通過后吏部主持的對考生實際能力的綜合考查等，都在于全面把握候選官員的整體條件，嚴格執行任官的標準。

在任官的權限上，中國古代也有明確規定，任何一個朝代都把對官吏的任用權看作重要的行政權力，嚴格控制。從歷史發展的總體趨勢來看，越到后期，地方的任官權越小，秦漢時地方官還可以自辟僚屬，隋唐以后，無論大小官吏，一律由中央統一任命，科舉制的實行使得中央統一任官權的目的得到了更好的實現。在任官程序上，古代各個時期也都有詳細的法則，如秦時有現任官保舉、分級任命、以任命令為法律依據、以官印作為任官的憑證以及定期任命和隨時補缺等各項制度。隋唐科舉制實行之后，任官程序成為科舉制度的內容之一，更加規范。

再次，加強對官吏任職情況的考課，這是權力監督的直接方式。對此，各個時期也都有嚴明的法制，并認真地執行。秦漢時有“五善五失”之法、“上計”制、部門考課制，魏晉南北朝有“五條詔書”課郡吏的制度、中正考課制度，君主定期不定期的巡行地方或頒詔考課地方官吏。唐朝的考課制度已經非常完備，“四善二十七最”之法把考課的標準規定得具體詳細，為品評各等官吏的為政情況提供了依據。宋明清以后，考課的方式、權限、程序、時間、內容以及獎懲等都規定得十分明確。

最后，加強對行政官吏的司法監督。在中國古代司法行政合一的體制下，司法監督也屬于行政監督的一個方式，但這種監督具有其特殊性，它有著特殊的監督范圍和特殊的制裁方式。

中國古代的司法監督包括內部監督、外部監督兩個方面。內部監督指對司法系統內部官員及其司法行為進行的監督，典型的如案件的上訴與復審制度。中國古代自秦朝起已有了申訴制度，稱乞鞫，當事人對判決結果不服可以向原審判機關要求重審，或向上一級司法機關提起上訴。上級司法機關也可以主動監督下級機關的審判，這種情況稱做“錄囚”，這一權力有時由皇帝直接行使。對死刑案件，在魏晉南北朝時確立了死刑復核制度。司法系統對外部的監督主要是指對行政官吏的監督而言，它是通過對違法失職的官吏開展刑事審判而完成的。中國古代關于官吏職務犯罪的法律規定非常豐富，僅受贓犯罪的罪名就有多種。其他如官吏的擅權行為、失職行為等，各朝法典中都有明確規定，這些為司法機關加強對行政的監督提供了法律依據。在所有的對行政實施監督的方式中，司法的監督是最后的，也是最具強制性的，它是以刑罰制裁的方式來糾止行為人的過錯，這是一種最強有力的監督。

上述有效的監督制度在中國古代各個時期均發揮了重要作用。歷史證明，歷史上的太平盛世多有明君賢相重視監督，嚴格執法，而混亂之世則大多疏于制約，任昏官猖狂。