環(huán)境污染強制責任險試點啟動

1月21日，環(huán)境保護部與中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），指導(dǎo)各地在涉重金屬企業(yè)和石油化工等高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)推進環(huán)境污染強制責任保險試點。

此前，網(wǎng)傳山東濰坊企業(yè)違規(guī)用高壓泵向地下水排污事件正不斷發(fā)酵，環(huán)境保護問題和相關(guān)責任追究以及賠償?shù)葐栴}再次成為國人熱議的話題。據(jù)悉，目前我國已在十多個省（自治區(qū)、直轄市）開展了相關(guān)試點工作，投保企業(yè)達2000多家，承保金額近200億元。業(yè)內(nèi)認為，運用保險工具，以社會化、市場化途徑解決環(huán)境污染損害，有利于企業(yè)加強環(huán)境風(fēng)險管理，減少污染事故發(fā)生；有利于迅速應(yīng)對污染事故，及時補償、有效保護污染受害者權(quán)益。

險種亟待推廣

“環(huán)境污染責任保險”是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔的賠償責任為標的的保險。它是一種特殊的責任保險，是在“二戰(zhàn)”以后經(jīng)濟迅速發(fā)展、環(huán)境問題日益突出的背景下誕生的。在環(huán)境污染責任保險關(guān)系中，保險人承擔了被保險人因意外造成環(huán)境污染的經(jīng)濟賠償和治理成本，使污染受害者在被保險人無力賠償?shù)那闆r下也能及時得到給付。

環(huán)境責任保險是從公眾責任保險、第三者責任保險中逐漸獨立出來的產(chǎn)品。通常而言的環(huán)境污染是指環(huán)境因物質(zhì)和能量的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等特性的改變，從而影響環(huán)境功能及資源的有效利用或危害人體健康和人類生活的現(xiàn)象。

而環(huán)境責任保險又被稱為“綠色保險”，是圍繞環(huán)境污染風(fēng)險，以被保險人發(fā)生污染水、土地或空氣等污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔的賠償責任為標的的保險，它是整個責任保險制度的一個特殊組成部分，也是一種生態(tài)保險，投保人以向保險人繳納保險費的形式，將突發(fā)、意外的惡性污染風(fēng)險或累積性環(huán)境責任風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給保險公司。

賠償中比較典型的是2008年9月28日，湖南省株洲市昊華公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏事件，導(dǎo)致周邊村民的農(nóng)田受到污染。這家企業(yè)于2008年7月投保了由中國平安集團旗下平安產(chǎn)險承保的環(huán)境污染責任險。接到報案后，平安產(chǎn)險立即派出勘察人員趕赴現(xiàn)場，確定了企業(yè)對污染事件負有責任以及保險公司應(yīng)當承擔的相應(yīng)保險責任。依據(jù)《環(huán)境污染責任險》條款，平安產(chǎn)險與村民們達成賠償協(xié)議，在不到10天的時間內(nèi)就將1.1萬元賠款給付到村民手中。這起牽涉到120多戶村民投訴的環(huán)境污染事故得以快速、妥善解決。

而對已此次試點，保監(jiān)會的評價是：當前，我國正處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期。一些地方的工業(yè)企業(yè)污染事故頻發(fā)，嚴重污染環(huán)境，危害群眾身體健康和社會穩(wěn)定，特別是一些污染事故受害者得不到及時賠償，引發(fā)了很多社會矛盾。利用保險工具來參與環(huán)境污染事故處理，有利于分散企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，促使其快速恢復(fù)正常生產(chǎn)；有利于發(fā)揮保險機制的社會管理功能，利用費率杠桿機制促使企業(yè)加強環(huán)境風(fēng)險管理，提升環(huán)境管理水平；有利于使受害人及時獲得經(jīng)濟補償，穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序，減輕政府負擔，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

前世今生

環(huán)境污染責任保險在我國的實踐大致分為兩個階段。第一階段是上個世紀90年代初，這一階段的特點是部分城市推出了環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品，市場成效并不理想，到90年代中期相關(guān)保險產(chǎn)品就退出了市場。第二階段以2007年底由環(huán)保部與保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導(dǎo)意見》（后簡稱《意見》）為標志，環(huán)境保護部、保監(jiān)會等國家相關(guān)部門積極推動環(huán)境污染責任保險，試點在更多的省市和行業(yè)展開。

2008年，環(huán)保部與保監(jiān)會在蘇州召開全國環(huán)境污染責任保險試點工作會議，標志著試點示范工作全面啟動，江蘇、湖北、湖南、河南、重慶、沈陽、深圳、寧波、蘇州等省市作為試點地區(qū)展開了相關(guān)工作，并初步確定以生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學(xué)品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險廢物處置企業(yè)、垃圾填埋場、污水處理廠和各類工業(yè)園區(qū)等作為主要對象開展試點。2008年7月，平安保險湖南分公司對昊化化工公司因事故引起的污染損害進行了賠付，這是《意見》發(fā)布后全國首例環(huán)境污染責任保險賠付案，引起了社會的廣泛關(guān)注。

事實上，國外諸多國家已經(jīng)實行了的環(huán)境污染責任保險，美、英、法等國家擁有成功的經(jīng)驗。

《意見》實施五年來，環(huán)境污染保險存在著環(huán)賠償責任不明、推廣缺乏法律保障；地方試點缺乏國家支持、缺乏對投保企業(yè)和保險公司激勵機制、經(jīng)營風(fēng)險較大等問題。

在諸多問題中，最為核心的問題是環(huán)境污染保險沒有被強制，也就是說，環(huán)境污染保險是企業(yè)自主行為，各生產(chǎn)企業(yè)是否購買該保險要視企業(yè)的意愿而定，因此該保險賣的并不是很好，險企因為該產(chǎn)品賣的并不理想，其積極性也普遍不高，因“大數(shù)法則”原則，如果購買的生產(chǎn)企業(yè)不多，保險公司只要有一到兩家企業(yè)有理賠的需求，險企就會虧本。

近年來，各地因企業(yè)在生產(chǎn)過程中發(fā)生的群體性污染事件層出不窮，且呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，這種因污染導(dǎo)致的群發(fā)事件最后都是由當?shù)卣I單的。這就是魏華林教授曾談到的兩個不足，既供給和消費都不足的問題，說到底，就是地方政府對該險種的不重視而引起的。主要原因是GDP指數(shù)和幸福指數(shù)的矛盾，地方政府為了追求GDP指數(shù)常常不惜以犧牲民生為代價的招商引資，進行重復(fù)建設(shè)，這些重復(fù)建設(shè)往往都是一些高污染、高耗能的項目，被引進的企業(yè)因地方政府的重視，所以也經(jīng)常“忘記”對環(huán)境的注重，也常常“忘記”有環(huán)境污染保險的存在。

除此之外，環(huán)境污染責任保險實施缺乏內(nèi)在動力、推廣缺乏法律保障等問題同樣突出，加之地方試點缺乏國家在政策、資金等方面的支持，試點工作的主要經(jīng)費依靠地方財政支出。與此同時，環(huán)境污染責任險還普遍缺乏對投保企業(yè)和保險公司激勵機制，保險公司的經(jīng)營風(fēng)險較大。在環(huán)境污染責任保險開展初期，相關(guān)的法律和政策體系待完善，投保企業(yè)的風(fēng)險防范預(yù)期和保險公司的盈利預(yù)期都很難確定，社會對它的了解度和認可度不高，參與的投保企業(yè)和保險公司數(shù)量不多，這不符合保險業(yè)最基本的“大數(shù)原則”的要求，在缺乏必要激勵機制的情況下，保險公司的經(jīng)營風(fēng)險被增大很多，同時投保企業(yè)也會因提交保費增加運營成本而降低在同類企業(yè)競爭力。由于缺乏相應(yīng)的標準，環(huán)境風(fēng)險的識別和量化難度很大，而且行業(yè)和企業(yè)間的差異也比較大，保險公司很難判斷企業(yè)的根據(jù)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險進行產(chǎn)品定價。

試點藍本

《指導(dǎo)意見》明確了強制投保企業(yè)的范圍：一是涉重金屬企業(yè)。包括重有色金屬礦（含伴生礦）采選業(yè)、重有色金屬冶煉業(yè)、鉛蓄電池制造業(yè)、皮革及其制品業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)等行業(yè)內(nèi)涉及重金屬污染物產(chǎn)生和排放的企業(yè)。二是按地方有關(guān)規(guī)定已被納入投保范圍的企業(yè)，都應(yīng)投保環(huán)境污染責任保險。三是其他高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)。國家鼓勵石化行業(yè)企業(yè)、危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)、危險廢物經(jīng)營企業(yè)、以及存在較大環(huán)境風(fēng)險的二惡英排放企業(yè)等高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)，投保環(huán)境污染責任保險。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定了相應(yīng)的激勵和約束機制。對應(yīng)當投保而未及時投保的企業(yè)，環(huán)保部門將采取相關(guān)約束措施：一是將企業(yè)是否投保與建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批、建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收申請審批、強制清潔生產(chǎn)審核、排污許可證核發(fā)，以及上市環(huán)保核查等制度的執(zhí)行緊密結(jié)合。二是暫停受理企業(yè)的環(huán)境保護專項資金、重金屬污染防治專項資金等相關(guān)專項資金申請。三是將企業(yè)未按規(guī)定投保的信息及時提供銀行業(yè)金融機構(gòu)，作為客戶評級、信貸準入管理和退出的重要依據(jù)。《指導(dǎo)意見》同時提出了促進企業(yè)投保的激勵措施。如在安排環(huán)境保護專項資金或者重金屬污染防治專項資金時，對投保企業(yè)污染防治項目予以傾斜；將投保企業(yè)投保信息及時通報銀行業(yè)金融機構(gòu)，由金融機構(gòu)按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則優(yōu)先給予信貸支持。

《指導(dǎo)意見》對強制保險的責任范圍、保額保費厘定、環(huán)境風(fēng)險評估、環(huán)境事故理賠機制、信息公開等內(nèi)容做了規(guī)定，明確了保險公司、保險經(jīng)紀公司以及投保企業(yè)的責任和義務(wù)。同時還對環(huán)保部門和保監(jiān)部門共同推進環(huán)境污染強制保險做出了規(guī)定。

《指導(dǎo)意見》對按規(guī)定投保的企業(yè)，環(huán)保部門可以采取下列鼓勵和引導(dǎo)措施：

積極會同當?shù)刎斦块T，在安排環(huán)境保護專項資金或者重金屬污染防治專項資金時，對投保企業(yè)污染防治項目予以傾斜；將投保企業(yè)投保信息及時通報銀行業(yè)金融機構(gòu)，推動金融機構(gòu)綜合考慮投保企業(yè)的信貸風(fēng)險評估、成本補償和政府扶持政策等因素，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則優(yōu)先給予信貸支持；地方環(huán)保部門、保險監(jiān)管部門應(yīng)當積極爭取將環(huán)境污染強制責任保險政策納入地方性法規(guī)、規(guī)章，或者推動地方人民政府出臺規(guī)范性文件，并配合有關(guān)部門制定有利于環(huán)境污染強制責任保險的經(jīng)濟政策和措施；環(huán)保部門應(yīng)當推動健全環(huán)境損害賠償制度，加快建立和完善環(huán)境污染損害鑒定評估機制，支持、規(guī)范環(huán)境污染事故的責任認定和損害鑒定工作。

企業(yè)發(fā)生污染事故后，地方環(huán)保部門應(yīng)當通過提供有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)和相關(guān)監(jiān)管信息，依法支持污染受害人和有關(guān)社會團體對污染企業(yè)提起環(huán)境污染損害賠償訴訟，推動企業(yè)承擔全面的污染損害賠償責任，增強企業(yè)環(huán)境風(fēng)險意識和環(huán)境責任意識。

涉重金屬企業(yè)的環(huán)境污染強制責任保險試點工作方案，由環(huán)境保護部另行組織制定。

市場化運作促“雙贏”？

環(huán)境污染保險是保險參入社會職能的重要契機之一，但是環(huán)境污染保險必須要被地方政府所重視。被地方政府所重視主要表現(xiàn)是該險種要如同交強險一樣要強制才行，如果不是強制執(zhí)行，所有的一切都是空談，因此強制保險才是環(huán)境污染保險在現(xiàn)階段的出路，也是國家治理環(huán)境污染的決心和態(tài)度。

之所以說環(huán)境污染保險有必要進行強制，一方面是發(fā)展低碳經(jīng)濟，建設(shè)生態(tài)文明、環(huán)境友好型社會的迫切要求，一方面是我國仍然處于環(huán)境污染事故高發(fā)期，污染隱患多，漸發(fā)、突發(fā)和意外的污染事故頻率高的現(xiàn)實。全國政協(xié)委員、中國人民保險集團股份有限公司董事長吳焰建議，加快發(fā)展環(huán)境污染責任保險促進低碳經(jīng)濟發(fā)展。

吳焰介紹說，有關(guān)調(diào)查顯示，在全國7555個被調(diào)查的大型重化工業(yè)項目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險源。2009年以來，先后發(fā)生了陜西華陰成品油輸油管道泄漏流入渭河和黃河事故，蘭州石化工廠爆炸事故，廣東清遠、江蘇大豐鉛污染等事故，嚴重污染環(huán)境，危害公眾健康和社會穩(wěn)定。

吳焰指出，環(huán)境污染責任保險是一項國際上普遍采用的應(yīng)對環(huán)境污染問題的綠色保險制度。經(jīng)驗證明，有效的環(huán)境污染責任保險制度，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的“雙贏”。保險可以成為政府和環(huán)境責任主體之間的一個市場化的“第三只眼”。保險人基于自身風(fēng)險控制，必然會積極參與風(fēng)險與隱患排查。

同時，保險以費率與安全環(huán)保管理水平掛鉤的杠桿機制，能夠強化責任主體的內(nèi)在壓力，鼓勵參保企業(yè)降低污染排放數(shù)量和程度。一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故，保險參與環(huán)境污染治理，既可以為污染受害者提供經(jīng)濟補償，減少政府負擔，也可轉(zhuǎn)移和分散參保企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，在突發(fā)環(huán)境事故后提供污染治理的經(jīng)濟援助。

盡管環(huán)境污染責任險的實施有諸多好處，目前在我國發(fā)展緩慢。吳焰介紹說，主要的制約因素是此項保險的推行缺乏法律保障，對企業(yè)是否參保沒有制度約束，對侵權(quán)主體缺乏有效的責任追究制度。其次是政策支持力度不足。環(huán)境污染事故影響巨大，在我國環(huán)境污染事故的高發(fā)時期，單純依靠保險公司商業(yè)機制運作難以持續(xù)。此外，中國尚未有統(tǒng)一的環(huán)境污染損害賠償標準，保險公司在勘查、定損與責任認定上存在困難，災(zāi)害損失風(fēng)險難以把控，這進而影響到環(huán)境責任保險的費率厘定和產(chǎn)品開發(fā)。