國外統籌城鄉發展的經驗與啟示

摘要：我國城鄉收入差距拉大，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展已成為我國乃至廣西改革發展進程中面臨的一項重要而緊迫的歷史任務。本文從國外統籌城鄉發展的實踐與經驗中梳理出幾點啟示。

關鍵詞：國外；統籌城鄉；經驗；啟示

中圖分類號：F123文獻標識碼：A文章編號：1003-4374（2013）02-0087-04

當前我國建設和諧社會面臨的主要矛盾的焦點是城鄉發展失衡。我國城鄉人均收入比1985年為186∶1，2005年則擴大為3.24∶1，2010年該收入比為3.23∶1，2011年為3.13∶1。由此可見，我國城鄉收入差距拉大，因此，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展已成為乃至全國廣西改革發展進程中面臨的一項重要而緊迫的歷史任務。本文從國外統籌城鄉發展的實踐與經驗中梳理出幾點啟示。

1國外統籌城鄉的實踐

1.1美國

美國統籌城鄉大致經歷了衰敗和復興2個階段。19世紀30年代初期，農村經濟落后，處于城鄉發展滯后階段。20世紀50年代，美國政府開始重視城市周邊的縣的經濟發展，出現了縣域—中心鎮—農村現象。到了70年代，美國開始從區域性中心城市向小城鎮遷移，非城市人口開始回升，形成“告別城市”的發展態勢，完全實現了城市一體化。

1.1.1建立完善的農業保護政策體系美國始終確立農業作為第一產業的重要地位，政府出臺各種措施直接扶持農業。如通過保護性收購政策和目標價格支持相結合的做法來穩定和提高農民收入，通過生產靈活性合同和反周期補貼等形式給予農民直接收入支付。此外，在美國聯邦財政補貼項目撥款的基礎上，要求當地政府拿出一定比例的配套資金支持農業。

1.1.2加強農村基礎設施建設和社會事業建設自20世紀30年代以來，美國一直重視農村的道路、水電、排灌、市場等基礎設施及教育、文化、衛生等社會事業建設，目前大部分鄉村的基礎設施和公共服務與城市相差無幾。如，2000年美國農村公路里程300多萬km，占公路總里程的一半，雖然承擔的運輸強度不大，但在經濟和社會發展方面具有重要作用。

1.1.3健全推進城鄉統籌協調發展的法律體系美國從20世紀50年代后期起，政府制定了一系列優惠的郊區稅收政策，鼓勵工廠和居民從都市遷往郊區。

1.1.4重視職業技術教育美國重視農民的職業技術教育，美國的“工讀課程計劃”收到了很好的效果，提高了農民的技能和素質。

1.2英國

19世紀英國城鎮人口占總人口的33%，2001年英國的城市化率為89%，2005年達到90%以上。在城市化進程中，英國和其他國家一樣，出現過“城市病”和逆城市化現象。為解決這些問題，英國通過建立由中央、地區和地方三級組成城鄉一體的規劃體系，有序推進城鄉統籌協調發展。

1.1.2走“城市復興”的新型工業化之路英國的中央政府和地區政府把地區的復興策略與整個城市的第2期1彭忠平：國外統籌城鄉發展的經驗與啟示11廣西農學報12013年發展規劃融為一體，加大地區的基礎設施投入，實行優惠政策鼓勵私人資本進入，共同開發。整合政府、社區、企業及專業人士等各方面力量，推進以社區整體發展為突破口的城市振興計劃。

1.2.2注重規劃立法工作1909年，英國頒布了世界上第一部城市規劃法——《住宅、城鎮規劃條例》，2004年新修訂的《城鄉規劃法》，將原來的指導性地區規劃上升為立法性規范，從而起到強化政府宏觀調控城鄉統籌協調發展的作用。

1.2.3注重小城鎮文化特色保護英國政府規定，建筑歷史達到50年以上，一般不允許拆除，即使維修，也都“修舊如舊”。在小城鎮建設中，強調差異化規劃，強化特色打造，英國的農村和小城鎮的特色化發展，很好地解決了因地理條件不足帶來的城鄉發展制約瓶頸問題。

1.2.4注重農業綜合發展和保護農民利益英國注重發揮農業合作社的作用。如CO—OP英國合作社是全國性的合作經濟組織，其業務涉及農場、制藥、大型食品超市、旅游服務、汽車銷售、殯葬、建筑以及金融保險等多個行業，為社員提供幾乎是“從搖籃到墓地”的一攬子服務，年經營額達到19億英鎊。合作社會通過購買、租用等多種方式，從擁有土地的貴族、小農場主手中獲得土地，用極少的人力卻經營著全國約15%的耕地。加入合作社的農民可以選擇繼續從事在合作社統一安排下的農業生產，農業工人除了可以獲得土地的租金收益外，還可以獲得穩定的工資收入，此外，還有視農場經營狀況而定的獎金，真正實現了由農民向農業工人的轉變。

1.3法國

第二次世界大戰后，法國頒布了《農業指導法案》，決定設立調整農業結構的行動基金；1974年法國政府為了鼓勵農民留守土地，實行“離農終津貼”制度，即老年農民只要放棄農業生產活動，把土地交給年青一代經營，就可以終身領取政府支付的退休養老金；1979年法國政府制定了20多個農業現代法；1999頒布《農業指導法》，鼓勵年青人更多地從事農業經營。法國促進鄉村地區發展、縮小城鄉差距的措施主要有以下幾個方面：

1.3.1通過立法來調控產業布局法國從1995年開始不準在巴黎市中心區內新上工業項目，20世紀60年代開始在巴黎市中心區征收“擁擠稅”，對從巴黎區搬到郊區的占地500m2以上的工廠，政府給予60%的搬遷補償費。

1.3.2完善支持鄉村發展的資金渠道法國政府在支持落后地區時簽署的國家與地方經濟發展計劃合同，除60%的合同投資由中央政府財政承擔外，其余的則由地方財政負擔。

1.3.3在鄉村地區建立新城，帶動鄉村發展在20世紀60年代中期，法國巴黎確定了“保護舊市區，重建副中心，發展新城鎮，愛護自然村” 的方針，建立了由農業區、林業區、自然保護區和中小城鎮組成鄉村綠化帶。這些政策的出臺，使得國家對于農業、農村發展的支持更為集中，效果更為顯著，為實現城鄉統籌發展提供了良好平臺。

1.4日本

日本在歷史上一度城鄉差距比較大，但日本采取一系列統籌城鄉發展措施后，1972年城鄉居民的收入水平就基本持平，1998年日本農村就業人口的比重下降到占總人口的5.2%，大量農村勞動力轉移到太平洋沿岸城市帶。其基本經驗和做法有：

1.4.1根據實際情況制定促進農村發展和提升人力資本的措施日本在19世紀60年代末到80年代初的工業化階段，直接照搬西方的農業生產技術和經營方式，但由于不能和本國國情有效融合，最后以失敗告終。從19世紀80年代起，日本探索適合本國農業發展的道路，開始重視本國傳統農業的經營方法和經驗，創造出一系列適合國情的生產方法和技術，并采取農業生產經驗的推廣、建立試驗場等措施促進農業和農村的發展。此外，政府加大對職業教育的投入力度，日本的“產學合作”培訓制度收到了很好的效果。

1.4.2通過國土開發計劃等綜合手段推動城鄉協調發展日本注重通過均衡發展計劃以協調城鄉發展，1962年制訂了第一次全國綜合開發計劃。1977年實行第三次全國綜合開發計劃，提出進一步調整工業布局，大力發展中小城市，開發落后地區，解決工業及人口過密和過疏的矛盾。為了推動落后山區和人口稀疏地區的經濟發展，日本出臺了《落后地區工業開發優惠法》和《離島振興法》等法律和政策。為了鼓勵和引導工商產業向農村地區轉移，日本先后推出了《向農村地區引入工業促進法》和《新事業創新促進法》等政策。為了保護城鄉環境，日本頒布了《防止農田污染法》、《自然環境保護法》等法律。

1.4.3增加對農村的財政投入為解決農業發展資金不足的問題，日本早在1930年就建立了補助金農政。在1967—1979年第二次新農村建設期間，日本政府加大了補助金農政的實施力度，國家規劃3100個市町村推進農村基本建設和經營現代化建設，每個市町村除政府補貼9000萬日元外，還由國家農業金融機構貸款2000萬元。近幾年，日本政府每年對農村基礎設施的投入都在11000億日元左右。

1.4.4以提高農民收入為目標進行城鄉統籌日本造村運動中最具知名度的就是1979年開始的“一村一品”運動。它要求一個地方根據自身的條件和優勢，發展一種或幾種有特色的、在一定的銷售半徑內名列前茅的拳頭產品。由于這些產品實行了錯位競爭戰略，從而大大提高了各村的競爭優勢，促進了農村的持續發展。此外，政府鼓勵農民發展農業以外經濟，增加農業外兼業收入。1995年，東京市農民的收入中，來自非農收入已達92.3%。

1.5韓國

韓國在1961—1972年期間創造了“漢城奇跡”，但當時農村還很落后，城鄉居民的收入差距曾達3∶1左右。為了縮小城鄉差距，1970年韓國提出了“新村運動”的構想。經過幾十年的“新村運動”，韓國基本實現了城鄉經濟的協調發展，到2004年，城鄉居民收入差距縮小到1∶0.84。其基本經驗和做法有：

1.5.1尊重村民的意愿和首創精神，政府進行引導和激勵韓國政府認為，盡管地區間發展條件和目標不同，但具體哪個村選擇什么項目，則由村莊獨立決定，不強制推進。而政府為了將扶持落到實處，將扶持方式定為實物形式。據統計，1970—1978年，平均每個村獲得水泥84t，鋼筋2.6t。在引導上，政府實施獎優的開發政策，這充分調動了村莊的自主性和創造性。

1.5.2厲行嚴格的管理制度，保證政策的有效落實韓國對新村建設的各級政府的管理權限有明確詳實的規定。一是面（鄉鎮）級管理職責。面政府公務員在村調查研究，檢查督促新村運動執行情況，收集整理有關數據。二是郡級（縣級）管理職責。郡級管理監督的目的和任務是及時發現農村基層組織有關情況，檢查監督中央分配下達的支援物資是否及時、準確地送到面、村并合理使用。三是道（省）、中央級管理職責。及時掌握郡、面、村的實際情況，及時制定和調整有關政策措施，加以矯正或推進。內務部部長收集分析全國的情況，及時制定或調整有關政策。

1.5.3推薦精神文明建設，提倡奉獻精神韓國在“新村運動”過程中，為了推動鄉村文化的建設與發展，修建了村民會館、敬老院、讀書室、運動場、娛樂場、青少年活動中心等農村文化設施，通過舉辦文藝活動，各類培訓來啟發村民們的勤勉、自助、協同、奉獻精神。中央研修院通過新村教育，培養了一大批獻身于國家經濟發展的社會骨干。另外，韓國政府在新村運動中還實施了“志愿指導員”制度，這些志愿者都是義務工作，沒有報酬。

2幾點啟示

通過對國外統籌城鄉發展經驗的梳理，可以發現各國的做法有不少共同之處，這對我國建設社會主義新農村、穩步推進城鄉統籌協調發展，具有很多可借鑒的經驗。

2.1要發揮政府的主導作用

發達國家的經驗表明，市場經濟單一的逐利行為不僅容易使城鄉差距在一定時期內惡性擴張，而且還可能使這個階段持續時間很長。因此，僅僅依靠經濟發展自身規律來彌合城鄉差距是遠遠不夠的。政府應發揮主導作用，將市場調節和政策干預結合起來，制定和實施有利于城鄉協調發展的傾斜政策，切實有效地加快農村經濟社會的發展。市場配置資源是城鄉經濟社會統籌發展的重要基礎，政府的調控干預則是實現城鄉經濟社會統籌發展的重要保障。

2.2加快新農村規劃建設

規劃是建設的龍頭。目前的發展規劃尚未實現城鄉全覆蓋，新農村規劃剛剛起步。新農村建設規劃，要突出規劃的先行性、整體性和先進性。同時要完善小城鎮規劃布局，優化小城鎮設計，按照適合居住、方便購物、彰顯歷史文化、環境優化美化以及發展旅游產業結合等原則進行超前規劃，綜合建設，使之真正成為分流中心壓力，接納農民居住，可城鄉一體居住與生活的社區典范。

2.3重視法律和稅收的規范和調節作用

發達國家在推進城鄉融合的過程中十分重視法律和稅收的規范和調節作用。發達國家的經驗表明，從城鄉非均衡發展到城鄉均衡發展的過程是整個國家資源，尤其是經濟資源調整的過程，是資源向農業傾斜的過程，而這一過程都要依法進行。城鄉統籌協調發展是一個歷史過程，調整現行政策和法律涉及內容復雜，涉及國家、集體、農民個人三者之間的關系，必須統籌考慮，根據經濟發展和國家財力逐步進行。

2.4推動多元化的社會組織發育

韓國在新村運動過程中，為了推動鄉村文化的建設與發展，采取了很多積極且有效的政策措施。另外，韓國政府在新村運動中還實施了“志愿指導員”制度。在城鄉統籌過程中，需要發揮非政府組織、社區等在提供服務方面的作用。豐富農民的文化生活，提高農民的人文素養。通過組織一些社區活動，調動農民參加的積極性，逐漸與城市居民融合；鼓勵各個志愿者隊伍走進農村，深入民情，開展“三下鄉”活動，為農民帶去文藝匯演，為農民普及科技知識和法律知識。

2.5增加對農村的財政投入，提高農民收入

發達國家在推進城鄉融合的過程中，增加對農村的財政投入，利用多種途徑提高農民收入水平，以促進農村持續發展。從20世紀中期起，美國的農業固定投資比重都大于同期的農業增加值比重，并呈上升趨勢；法國通過各種措施加強農村基礎設施建設和社會事業建設；日本早在1930年就建立了補助金農政。此外，為了提高農村收入，美國鼓勵農民發展農業以外經濟，增加農業外兼業收入。日本實施“一村一品”活動，以期增加各村農產品的競爭力。只有增加對農村的財政投入，提高農民收入，才能縮小城鄉之間的差距，提高農村的持續發展能力。城鎮建設必須走市場化道路，充分發揮市場機制，通過政府的政策鼓勵和資金引導，調動社會各方面投資的積極性，形成多元化的示范鎮投融資體制。在政府預算中，要安排一定的財政資金，用于城鄉基礎設施建設。

2.6大力發展各級各類職業教育，實行城鄉一體的就業體系

一些發達國家實行多元化的農民職業技術教育。美國的“工讀課程計劃”、日本的“產學合作”培訓制度，都收到了很好的效果。我們需要大力發展各級各類職業教育，實行城鄉一體的就業體系。具體而言，一是實行城鄉一體的職業教育，辦好現有的中等職業技術學校，尤其要辦好職業高中；鼓勵大型龍頭企業開門辦學，利用社會各種資源，廣開職業技術教育辦學門路，最終形成城鄉勞動力的終身教育。二是實行城鄉一體的就業輔導。不僅在城市，更重要的是要在農村開辦就業輔導站，向各類勞動力提供就業前的輔導和就業信息，幫助他們實現就業。三是實行城鄉一體的平等就業，堅決杜絕城市勞動力人口優先于農村勞動力人口就業的差別性就業現象。

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