社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的觀念嬗變——基于國(guó)家層面的政策精神

◎ 郝 勇 郭麗娜

在我國(guó)人口老齡化日益加重的態(tài)勢(shì)下，一是老年空巢化愈發(fā)普遍，需照料的困難老人極劇增加；二是家庭人口結(jié)構(gòu)趨向小型化，加之中青年自身的工作與生活壓力，使家庭承擔(dān)的養(yǎng)老功能弱化；加之其他種種誘因，迫切需要加快發(fā)展和完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

2000年以前，在中國(guó)，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的觀念沒(méi)有形成。雖然老年人口占比急劇增加，但在社區(qū)服務(wù)中，仍將老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)等工作混同；為老年人的服務(wù)內(nèi)容多屬于社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)的范疇，服務(wù)的主體是各級(jí)政府，政府幫助的對(duì)象基本限于孤寡老人和生活困難老人，這里的生活困難是指經(jīng)濟(jì)困難，主要通過(guò)福利院、敬老院、光榮院等收養(yǎng)性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)完成。這時(shí)，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局所稱的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，是指專門為老年人提供生活照料、文化、護(hù)理、健身等方面服務(wù)的福利性、非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)，主要包括老年社會(huì)福利院、敬老院（養(yǎng)老院）、老年服務(wù)中心、老年公寓（含老年護(hù)理院、康復(fù)中心、托老所）等。

2000年，隨著老年人口的快速增長(zhǎng)，特別是家庭小型化的急劇發(fā)展，中央和各級(jí)政府開始意識(shí)到社會(huì)化養(yǎng)老的需求迅速增長(zhǎng)。黨中央、國(guó)務(wù)院開始將社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)工作提到議事日程，陸續(xù)頒發(fā)了一系列的通知或規(guī)劃，指導(dǎo)各級(jí)政府強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)工作，完善養(yǎng)老服務(wù)體系。其中，也蘊(yùn)含了養(yǎng)老服務(wù)的觀念的演變過(guò)程。2000年至今，關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)觀念的演變，大致可以分為三個(gè)階段。

一、2000至2005年，養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)福利觀

這個(gè)階段中，總體來(lái)說(shuō)，在工作上，開始重視社會(huì)福利中的為老服務(wù)；在理念上，將服務(wù)主體由政府福利機(jī)構(gòu)向社會(huì)福利體系拓展。

先是民政部、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部等十一部委提出了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，雖然仍將社區(qū)服務(wù)中養(yǎng)老、托幼和助殘同等作為社會(huì)福利社會(huì)化的主要內(nèi)容，但“在供養(yǎng)方式上堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展方向”的指導(dǎo)思想，“基本建成以國(guó)家興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務(wù)為依托、居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的目標(biāo)，為日后構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系奠定了思想基礎(chǔ)。其中，服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化的總體要求，將服務(wù)領(lǐng)域拓展到面向全社會(huì)老年人，并提倡“根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同情況，實(shí)行有償、減免或無(wú)償?shù)榷喾N服務(wù)”，明確指出了擴(kuò)大服務(wù)范圍和覆蓋面的方向。后來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，其確立的指導(dǎo)思想，包括建立健全社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)體系、發(fā)展老年服務(wù)業(yè)等；設(shè)立的基本原則，一是堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，建立和完善老年社會(huì)服務(wù)體系，二是堅(jiān)持政府引導(dǎo)與社會(huì)興辦相結(jié)合，積極發(fā)展老年服務(wù)業(yè)等；設(shè)定的主要目標(biāo)，含有建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制，逐步建立比較完善的以老年福利、生活照料、醫(yī)療保健、體育健身、文化教育和法律服務(wù)為主要內(nèi)容的老年服務(wù)體系等。其中關(guān)于養(yǎng)老機(jī)制及老年服務(wù)體系的說(shuō)法，雖然在體系層次上有一定程度的模糊，但對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)，確在立意上進(jìn)行了拔高、在思想上統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)。最后，在這一年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》中，增加了關(guān)于老齡工作的條款，將老年服務(wù)的內(nèi)容從社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)中分離出來(lái)，顯示出為老服務(wù)工作的視重。

2001年以后，各級(jí)政府開始積極引導(dǎo)和幫助開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化及相關(guān)活動(dòng)。民政部印發(fā)了《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”實(shí)施方案》（2001年），通過(guò)發(fā)行福利彩票籌集的福利金，建設(shè)立足社區(qū)、面向老人、適當(dāng)兼顧殘疾人，形式多樣、小型分散、方便實(shí)用的社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。其中，社區(qū)居委會(huì)的老年人福利服務(wù)站突出實(shí)用性特點(diǎn)，街道社區(qū)老年人福利服務(wù)中心突出綜合性特點(diǎn)，為居家養(yǎng)老提供支持、為社區(qū)照料提供載體、為老年人活動(dòng)提供場(chǎng)所；服務(wù)的內(nèi)容覆蓋住養(yǎng)、入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)、文體娛樂(lè)等項(xiàng)目，入戶服務(wù)的內(nèi)容覆蓋家務(wù)整理、生活照料、送餐服務(wù)、陪護(hù)服務(wù)等方面。并且，把建設(shè)形成網(wǎng)絡(luò)的老年福利服務(wù)設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所，作為社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

隨后，經(jīng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)，完成了《中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調(diào)查》（2002年）；中國(guó)老齡協(xié)會(huì)論證了老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》中開始統(tǒng)計(jì)老齡事業(yè)數(shù)據(jù)（2003年）；社區(qū)服務(wù)中心、老年活動(dòng)中心、老年福利綜合服務(wù)中心、社區(qū)老年服務(wù)站、家庭養(yǎng)老服務(wù)中心、老年人日間服務(wù)中心、幸福托老所、老年公寓、社會(huì)福利院等97家老年服務(wù)機(jī)構(gòu)被評(píng)為全國(guó)“星光老年之家”先進(jìn)單位（2004年）。但總體上，全國(guó)仍處于“社會(huì)福利服務(wù)體系尚不健全，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)功能正在逐步弱化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量嚴(yán)重不足，居家養(yǎng)老服務(wù)還只是處在起步階段”的狀況，因而，民政部頒發(fā)了《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》（2005年）。所以說(shuō)，在2000—2005年間，中國(guó)的老年福利服務(wù)事業(yè)雖然有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但仍屬于社會(huì)福利服務(wù)體系中的一部分，因而呈現(xiàn)的特征主要是：服務(wù)主體是各級(jí)人民政府，服務(wù)對(duì)象是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人的老年人和生活困難的老年人，服務(wù)內(nèi)容是提供無(wú)償或低收費(fèi)的服務(wù)，服務(wù)目標(biāo)是保障這些老年人的基本生活。為老服務(wù)的觀念及模式仍是“福利”占主導(dǎo)地位。

二、2006至2010年，養(yǎng)老服務(wù)的層次體系觀

這個(gè)階段中，總體來(lái)說(shuō)，在政策上，界定了養(yǎng)老服務(wù)的概念和范疇；在理念上，確立了養(yǎng)老服務(wù)是以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為立足點(diǎn)。

到2006年，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)，無(wú)論是工作理念還是政策制定等諸多方面均有創(chuàng)新進(jìn)展。國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》，在關(guān)于“推進(jìn)社區(qū)社會(huì)保障服務(wù)的工作”條款中，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)工作，加快老年公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”，以及“加快發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”。全國(guó)老齡委、發(fā)展改革委、教育部、民政部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部等十部委頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中明確指出，養(yǎng)老服務(wù)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)。《意見》不僅保留了傳統(tǒng)的老年社會(huì)福利事業(yè)的相關(guān)內(nèi)容，更主要的，在形成體系、擴(kuò)大對(duì)象、拓展內(nèi)容、明確任務(wù)等方面，均有了新的內(nèi)容。一是明晰了居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老兩個(gè)完全不同的概念，居家養(yǎng)老是向居住在家庭的老年人提供生活照顧、家政服務(wù)、心理咨詢、康復(fù)服務(wù)、緊急救援等內(nèi)容的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，有政府“購(gòu)買服務(wù)”、項(xiàng)目管理、鄰里互助、志愿服務(wù)等多種形式；二是養(yǎng)老服務(wù)體系需有社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)公共服務(wù)社等服務(wù)載體，需在梳理及整合各類服務(wù)熱線和呼叫熱線的基礎(chǔ)上，搭建智能服務(wù)信息化平臺(tái)；三是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面向全體老年人，是老年人集中居住、生活、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)、健身的場(chǎng)所，根據(jù)需要可以開辦家庭養(yǎng)老院、托老所等；四是除服務(wù)內(nèi)容外，養(yǎng)老服務(wù)還包括老年用品的開發(fā)與生產(chǎn)，可以有公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等多種方式，可以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式融合資金。所以說(shuō)，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)，2006年是具有劃時(shí)代意義的年份。第一，在理念上，有將養(yǎng)老服務(wù)納入社會(huì)管理與社會(huì)工作范疇的雛形；第二，在概念上，界定養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容是“滿足老年群體在日常生活照顧、精神慰藉、心理支持、康復(fù)護(hù)理、臨終關(guān)懷、緊急救助等方面的需求”；第三，在體系上，養(yǎng)老服務(wù)是“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的體系；第四，在觀念上，認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)可以形成一種產(chǎn)業(yè)，是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。

2006年之后，民政部組織開展了“養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)，全國(guó)老齡辦協(xié)調(diào)各成員單位編制頒布了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2006年），提出建設(shè)以老年服務(wù)為主體的綜合示范性社區(qū)福利服務(wù)中心，開展多層次、多種類、多方式的居家養(yǎng)老和集中養(yǎng)老服務(wù)。在民政部頒布的《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》（2007年）中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)完善社區(qū)老年服務(wù)體系，對(duì)服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行拓展，重點(diǎn)發(fā)展面向老年人及其家庭的商品遞送、醫(yī)療保健、日間照料、護(hù)理陪伴等服務(wù)，同時(shí)加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的建設(shè)；其中，把居家養(yǎng)老作為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化工作的重心，加強(qiáng)和完善社區(qū)照料的依托功能（2008年）；民政部牽頭制定了《機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)基本規(guī)范》、《居家養(yǎng)老服務(wù)基本規(guī)范》的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（2009年），并啟動(dòng)了基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工程，在黑龍江、江蘇、湖北、重慶、甘肅5個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)；還提出了資金保障和服務(wù)保障相結(jié)合的“適度普惠養(yǎng)老服務(wù)”模式，及以“家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)格局；召開了全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)，落實(shí)中央關(guān)于優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的要求（2010年）。這些措施均鞏固了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料為依托、機(jī)構(gòu)供養(yǎng)為補(bǔ)充的老年福利服務(wù)體系”。

根據(jù)民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，至2010年底，在全國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)17765萬(wàn)人、占總?cè)丝?3.26%的狀況下，綜合性社區(qū)服務(wù)中心、居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站、城鎮(zhèn)便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、社區(qū)志愿服務(wù)組織分別為每萬(wàn)老年人約0.72個(gè)、2.8個(gè)、39.4個(gè)、16.9個(gè)的規(guī)模，綜合性社區(qū)服務(wù)中心的留宿照料床位、日間照料床位分別為每萬(wàn)老年人約0.68張、2.6張的規(guī)模；老年法律援助中心減為每千老年人約0.1個(gè)，老年維權(quán)協(xié)調(diào)組織減為每千老年人約0.47個(gè)，全年接待來(lái)信來(lái)訪減為每千老年人約2.4次；老年活動(dòng)室減為每千老年人約2.1間，老年學(xué)校減為每千老年人約0.28個(gè)，在校學(xué)習(xí)人員增為每千老年人約33人；各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位增至314.9萬(wàn)張，每千老年人約17.7張，年均增長(zhǎng)26.3%，收養(yǎng)老年人增至242.6萬(wàn)人，每千老年人約13.6人，年均增長(zhǎng)25.4%。由此可見，這期間，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模發(fā)展迅速，幫助老年人法律維權(quán)的成效比較明顯。但是，仍然存在著嚴(yán)重不足：一是養(yǎng)老服務(wù)體系組成的說(shuō)法有些混亂，尤其是基礎(chǔ)作用的主體和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的作用有不同的說(shuō)法；二是居家養(yǎng)老的內(nèi)容主要是對(duì)高齡老年人的補(bǔ)貼，老年群體在日常生活照顧、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理、緊急救助等方面的常態(tài)需求只在小范圍得到較少滿足，居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用沒(méi)有真正形成；三是社區(qū)服務(wù)站、日間照料中心等服務(wù)載體的規(guī)模太小，社區(qū)文化活動(dòng)設(shè)施又有所縮減，社區(qū)服務(wù)的依托功能仍然很弱。總體上，老齡服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，老齡服務(wù)市場(chǎng)供給不足，老年社會(huì)管理工作相對(duì)薄弱。

三、2011年至今，養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)管理觀

這個(gè)階段中，總體來(lái)說(shuō)，在工作上，提升了服務(wù)體系層次，細(xì)化了項(xiàng)目?jī)?nèi)容；在理念上，將養(yǎng)老服務(wù)納入到社會(huì)管理與社會(huì)工作的范疇。

2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在責(zé)任主體上，關(guān)于老齡事業(yè)發(fā)展的條文頒布，從部委聯(lián)合層面上升到國(guó)務(wù)院層面；在規(guī)劃內(nèi)容上，首次將老齡服務(wù)看作是與社會(huì)養(yǎng)老保障地位相同的體系，并列納入老齡事業(yè)發(fā)展建設(shè)的體系中，首次提出“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”，首次提出將“80%以上退休人員納入社區(qū)管理服務(wù)對(duì)象”。其中的主要發(fā)展目標(biāo)之一，是遵循政府引導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合、家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合等基本原則，健全居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

在養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施建設(shè)方面，頒布了《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《社區(qū)老年日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。雖然將社會(huì)福利設(shè)施特別是老年人服務(wù)設(shè)施納入公共設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，但其中的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》仍沿用國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局、建設(shè)部發(fā)布的（GB50180—93），《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》仍沿用建設(shè)部、民政部頒布的（JGJ122—99）。僅要求城鎮(zhèn)人口不足6萬(wàn)人的街道設(shè)立一處老年人綜合福利服務(wù)設(shè)施，同時(shí)附設(shè)可容納30名老人的養(yǎng)老院；城鎮(zhèn)人口超過(guò)6萬(wàn)人的街道要增設(shè)老年人綜合福利服務(wù)設(shè)施。

年末，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，這可以說(shuō)是關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的綱領(lǐng)性文件。其構(gòu)建“與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”的指導(dǎo)思想，面向所有老年人的實(shí)際需求，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量、改善養(yǎng)老服務(wù)條件的保障目標(biāo)，在責(zé)任主體的層次性、概念界定的清晰度、服務(wù)體系的完整性、服務(wù)內(nèi)容的細(xì)致度、制度建設(shè)的完善性、功能內(nèi)涵的明確度等方面，均達(dá)到新的高度。根據(jù)《規(guī)劃》，綜合歸納的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系三個(gè)有機(jī)部分的模式與內(nèi)容比較，如表1所示。

2012年，在國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》、《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，都將養(yǎng)老服務(wù)置于重要的地位和較高的層次，前者界定基本公共服務(wù)范圍的養(yǎng)老階段包含基本養(yǎng)老服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)內(nèi)容，后者將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)之一。而且，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)，兩個(gè)《規(guī)劃》中均有創(chuàng)新性內(nèi)容。第一，把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，為城鄉(xiāng)居民尤其是困難群體的基本生活提供物質(zhì)幫助，保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展的基本需求，保障老年人等特殊群體有尊嚴(yán)地生活和平等參與社會(huì)發(fā)展，而增強(qiáng)服務(wù)供給能力，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是公共服務(wù)發(fā)展從理念到體制的創(chuàng)新。其中，制定了政府為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)：地方政府擔(dān)負(fù)支出責(zé)任，以家庭經(jīng)濟(jì)困難且生活難以自理的失能半失能65歲及以上城鄉(xiāng)居民為服務(wù)對(duì)象，以基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼作為服務(wù)項(xiàng)目，根據(jù)老年人身體狀況和家庭收入的評(píng)估情況確定保障標(biāo)準(zhǔn)，“十二五”期間達(dá)到目標(biāo)人群50%以上的覆蓋水平。第二，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與家庭服務(wù)業(yè)相互交融，一是以家庭為服務(wù)對(duì)象，以社區(qū)為重要依托，以家政、養(yǎng)老、社區(qū)照料和病患陪護(hù)服務(wù)等業(yè)態(tài)為重點(diǎn)，創(chuàng)新家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展模式；二是設(shè)立區(qū)域性家庭服務(wù)電話呼叫號(hào)碼，實(shí)施家庭服務(wù)業(yè)公益性信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工程，健全供需對(duì)接、信息咨詢、服務(wù)監(jiān)督等功能，為家庭、社區(qū)、家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)提供公益性服務(wù)；三是培育發(fā)展專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，拓展開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與餐飲服裝、營(yíng)養(yǎng)保健、休閑旅游、文化傳媒、金融地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)規(guī)模化、品牌化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。年底，公布了修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，設(shè)立社會(huì)服務(wù)的款項(xiàng)有15條，其中關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)，建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，對(duì)

困難老年人的護(hù)理補(bǔ)貼、低收入老年人的高齡津貼、經(jīng)濟(jì)困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、提供多種形式的居家養(yǎng)老服務(wù)，建立適應(yīng)老年人需要的服務(wù)設(shè)施等內(nèi)容，均有了法律保障。

表1 養(yǎng)老服務(wù)體系三個(gè)部分的模式與內(nèi)容比較

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家層面的政策精神，代表著養(yǎng)老服務(wù)工作推廣的導(dǎo)向。梳理國(guó)家層面的政策精神，有利于厘清不同階段的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)思想，可以強(qiáng)化理論研究與政策、實(shí)務(wù)研究之間的過(guò)渡，可以改善文獻(xiàn)綜述中偏重于國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的現(xiàn)狀。

現(xiàn)在，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的觀念已基本穩(wěn)定，但存在概念模糊之處。一是養(yǎng)老服務(wù)三種形式的名稱界定，根據(jù)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種名稱的功能不明顯、特征不突出；實(shí)施過(guò)程中，還存在家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老、居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的界限不清晰等問(wèn)題。二是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的界定，現(xiàn)在普遍的說(shuō)法是將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)定義為一種場(chǎng)所，是面向全體老年人，是老年人集中居住、生活、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)、健身的場(chǎng)所，現(xiàn)實(shí)中，還存在許許多多個(gè)進(jìn)行輔助性養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織和中小企業(yè)。

[1]民政部,國(guó)家計(jì)委,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等.關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見,2000,2,13.

[2]中共中央,國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定,2000,8,19.

[3]民政部.民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告(2000—2011).

[4]民政部.“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”實(shí)施方案,2001,5,31.

[5]民政部.關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見,2005,11,16.

[6]全國(guó)老齡委,發(fā)展改革委等.關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見,2006,3,23.

[7]國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見,2006,4,9.

[8]全國(guó)老齡委.中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃,2006,8,16.

[9]民政部.“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃,2007,6,15.

[10]民政部,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,發(fā)改委.老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),2010,11,17.

[11]民政部,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,發(fā)改委.社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),2010,11,17.

[12]民政部.老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范,2001,2,6.

[13]國(guó)務(wù)院.中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃,2011,9,17.

[14]國(guó)務(wù)院.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）,2011,12,16.

[15]國(guó)務(wù)院.社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）,2011,12,20.

[16]國(guó)務(wù)院.國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃,2012,7,11.

[17]國(guó)務(wù)院.服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃,2012年12月1日。

[18]全國(guó)人大會(huì)常委會(huì).中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法,2012,12,28.