加強行政事業單位內部控制建設的思考

谷淑君

(漯河市財政局，河南 漯河462000)

近年來，為適應公共財政體制改革的要求，漯河市逐步實施了政府采購、部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度等一系列財政收支改革，有效地解決了財政支出管理中存在的一些問題。但是，目前各行政事業單位的內部控制還比較薄弱，存在著諸多問題。盡快建立健全有效的內部控制制度，能夠預防、發現、糾正財務工作中的錯誤與舞弊，確保財務信息的真實性、財政資金的安全性、財政支出的有效性，實現行政事業單位職能管理目標。

一、行政事業單位內部控制存在的主要問題

(一)內部控制意識相對淡薄

有些單位對內部控制重視不夠，重事業發展、輕內部管理，內部控制意識相對淡薄。有的單位認為行政事業單位的資金主要來自財政預算安排，只要按規定編制預算，能取得和使用資金就可以了。也有的單位認為內部控制只是財務部門的事，平時單位的財務狀況由財政部門把關，單位內部控制可有可無。有的單位甚至認為建立內部控制制度不過是建章立制，根本沒有認識到內部控制是一種業務運作過程中環環相扣的動態制衡監督機制，也沒有認識到管理者和相關業務部門在內部控制過程中應當承擔的職責。

(二)內部控制制度不夠健全

我國《行政事業單位內部控制規范(試行)》自2014年1月1日起施行，目前，各單位還是處于學習培訓階段，尚未建立適合本單位實際情況的內部控制體系。多數單位只是用財經制度或工作經驗來代替內部控制制度，有些單位對內部業務流程控制的設計過于簡單，未能形成一個完整有效的內部控制體系。

(三)內部控制方法體系不夠完善

主要表現在:1.不相容職務未分離控制。比如有些單位財務出納兼任會計、檔案保管等。2.未實行授權批準控制。一些重大的業務和事項，未實行集體決策審批或者聯簽制度。3.票據、印鑒管理混亂。單位票據的購買、領取、使用、核銷不按規定程序建立相應臺賬;對票據使用情況缺乏定期或不定期抽查制度，致使一些執收部門延期上繳相應收入，甚至出現挪用公款問題;對使用后的票據不能及時辦理交驗、核銷，容易出現收入不入賬、私設“小金庫”等問題。有的單位將支付款項所需的全部印章及票據交由一人保管等。4.未實行關鍵崗位人員的強制休假制度和定期崗位輪換制度。5.未實行員工培訓和繼續教育。6.預算控制相對弱化。主要表現為:一是預算編制比較簡單粗糙;二是預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性。7.對內部控制制度的執行缺乏必要的監督，內部控制制度形同虛設。

(四)財務管理不夠規范

主要表現在:1.財務管理制度不健全。2.資金管理混亂，專項經費被擠占、挪用。3.現金管理混亂，大額支取現金，坐支現金，套取現金，庫存現金過多等。4.實物資產管理混亂。5.原始憑證管理不規范。不少單位對原始憑證審核粗糙，原始憑證規定的內容填寫不全、手續不齊，購買實物的憑證只有經手人和領導簽批，沒有驗收人簽字;一些單位自制原始憑證，格式和內容都不規范。另外，部分收入掛在往來賬，掩蓋收入。6.經費支出缺乏嚴格的控制標準，較多采用實報實銷制，只要有相應審批人員簽字同意，會計人員就予以報銷。

(五)內部控制人員職業道德修養不高，專業勝任能力不足，綜合素質有待提高

目前，有一部分行政事業單位的財務工作由不具備會計基礎知識的人員兼任，他們的財務知識和專業技能匱乏，業務素質不高，原始憑證審核不嚴，會計核算不符合制度要求，自行設置和隨意使用、混用會計科目，造成會計核算不倫不類、會計信息失真，對違反財經法規行為缺乏辨別能力。相關人員不能適應內部控制的要求，造成內部控制制度執行力不強，內部控制效果較差。

(六)監督考核機制不到位

目前，大部分行政事業單位的內部審計人員一般由財務人員兼任，缺少一定的獨立性。財政、審計部門作為主要的監督機構，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規進行監督，較少對被審計單位是否建立有效的內部控制制度及有效執行進行檢查，忽視內部控制制度與考核掛鉤的監督機制，形成了重考核、輕內部控制的現象。

二、強化行政事業單位內部控制的對策

內部控制建設是一項系統工程，單位負責人對建立健全和有效實施內部控制負總責，管理層及內部各職能部門共同參與并承擔相應的職責，同時應當重視全體人員在內部控制中的作用，為反映訴求提供信息通道。

(一)進一步強化內部控制意識，營造良好的內部控制環境

單位負責人作為單位會計工作及內部控制的第一責任人，對本單位財務會計工作的真實性、完整性及內部控制制度的合規性、有效性負主要責任，應積極支持有關部門開展內部控制。首先是按照內部控制“全面性原則”的要求，在全體人員中(包括管理層和普通人員)開展內部控制知識的普及教育，實現全程控制和全員控制。其次是按照內部控制“重要性原則”“制衡性原則”及“適應性原則”設置或調整單位內部機構、分配權責、完善內部審計機制等，創造良好的內部控制環境。

(二)完善會計基礎工作，提高財務管理水平，建立健全內部控制方法體系

按照《行政事業單位內部控制規范(試行)》中“五控制目標”“四控制原則”“八控制方法”的要求，充分發揮財會、內部審計、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等部門或崗位在內部控制中的作用，分單位層面內部控制和業務層面內部控制，制定一套切實可行的內部控制制度，做到用制度管人，責任到人，形成一個相對完整的內部控制體系。

1.不相容職務相互分離控制。單位內任何一項業務不能由同一機構或人員單獨操作，必須由兩個以上機構或人員經辦，而且經辦機構或人員能在各自的職權范圍內作出處理。不相容職務一般包括:授權批準與業務經辦、業務經辦與會計記錄、會計記錄與財產保管、業務經辦與稽核檢查等;出納、會計不能由一人兼任，出納人員不兼任稽核、會計檔案管理和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作;出納等關鍵崗位人員應實行強制休假和定期崗位輪換制度;印章和支票分開保管，不能由一人保管支付款項所需的全部印章和票據;不能由一人辦理采購與付款全過程業務;不能由一人辦理債務業務的全過程。

2.授權審批控制。必須在授權范圍內辦理業務，對一般授權業務，每項經濟業務都有人把關，防止授權不當或濫用職權現象的發生。審批人應當在授權范圍內審批，不得越權審批。禁止任何個人(包括單位負責人)擁有可以超越內部控制制度的權力，重大對外投資、資產處置、大額資金調度和其他重要經濟業務事項應實行集體決策。

3.預算控制。單位應當建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度。確保預算編制、審批、執行、決算與評價等不相容崗位相互分離。(1)按照基本支出預算的綜合預算、優先保障、定額管理的編制原則及項目支出預算的綜合預算、科學論證合理排序、追蹤問效的編制原則來編制預算。(2)明確各項收支費用的方向及用途，專項資金力求細化到具體項目，防止支出超預算、隨意擴大預算范圍等行為的發生，做到科學化、精細化管理。(3)在部門預算執行環節，發揮財政國庫支付執行機構的作用，強化剛性預算意識。(4)嚴格按照內部控制制度辦事，預防發生集體舞弊行為，著重抓好專項資金的使用和管理，嚴防套取財政資金、挪用專項資金、隨意更改預算、占有、破壞集體財產等行為的發生。(5)加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

4.收支業務控制。單位的各項收入應當由財會部門歸口管理并進行會計核算，嚴禁設立賬外賬。有政府非稅收入收繳職能的單位，應當按照規定項目和標準征收政府非稅收入，按照規定開具財政票據，做到收繳分離、票款一致，并及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。財政票據、發票等各類票據的申領、啟用、核銷、銷毀均應履行規定手續。不得違反規定轉讓、出借、代開、買賣財政票據、發票等票據，不得擅自擴大票據適用范圍。按照支出業務的類型，明確內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限。實行國庫集中支付的，應當嚴格按照財政國庫管理制度有關規定執行。

5.政府采購業務控制。應當建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度。根據本單位實際需求和相關標準編制政府采購預算，按照已批復的預算安排政府采購計劃。根據規定的驗收制度和政府采購文件，由指定部門或專人對所購物品的品種、規格、數量、質量和其他相關內容進行驗收，并出具驗收證明。

6.資產控制。對資產實行分類管理，建立健全資產內部管理制度，加強對現金、銀行賬戶、實物資產、無形資產和對外投資的管理，按照國有資產管理的相關規定，明確資產的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任。

7.建設項目控制。建立與建設項目相關的審核機制，項目建議書、可行性研究報告、概預算、竣工決算報告等應當由單位內部的規劃、技術、財會、法律等相關人員或者根據國家有關規定委托具有相應資質的中介機構進行審核，出具評審意見。按照規定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計，并根據批復的竣工決算和有關規定辦理建設項目檔案和資產移交等工作。

8.合同控制。明確合同的授權審批和簽署權限，妥善保管和使用合同專用章，嚴禁未經授權擅自以單位名義對外簽訂合同，嚴禁違規簽訂擔保、投資和借貸合同。

(三)加強內部控制人員培訓，提高綜合素質

加強內部控制人才隊伍建設，培養具有良好職業道德修養和專業勝任能力的高素質人才。1.各級財政部門和單位要積極開展《行政事業單位內部控制規范(試行)》相關內部控制知識培訓，重視多種形式的繼續教育，理論聯系實際。2.內部控制人員自身也要注重業務學習，不斷更新、拓展自己的知識和技能。3.內部控制人員要樹立良好的法治觀念和高尚的品德與職業道德，加強愛崗敬業、遵紀守法、堅持原則等職業道德教育。

(四)完善內部控制的監督機制

內部控制的監督機制分為內部監督和外部監督。內部控制內部監督是對內部控制設計與運行情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，對于發現的內部控制缺陷，及時加以改進，是實施內部控制的重要保證。內審部門和內審人員，應具有相對的獨立性，對內部控制的執行、財務情況進行檢查和監督。單位負責人應當指定專個部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。內部控制外部監督是本單位以外的監督，主管部門、財政部門、審計部門應加強對行政事業單位內部控制建設的指導和監督。對于內部控制建立及運行過程中的缺陷，外部監督應有針對性地提出處理意見和建議，并督促有關單位進行整改。

［1］敖冰星.內部控制的形成與發展［D］.復旦大學，2012.

［2］徐黎，張慶閣，席麗君.企業內部控制制度實施問題及對策研究［Z］.國家科技成果:南陽理工學院，2009-10-22.

［3］周玉芳.我國證券市場虛假陳述民事責任賠償機制之研究［J］.中州大學學報，2006(1).