淮安市防汛防旱預案管理探索與思考

高中衛 尚 潔 郭 純

淮安市位于江蘇省北部腹地，淮、沂、沭、泗諸水下游，承泄淮河上中游15.8萬km2洪水，80%以上土地面積處于設計洪水位線以下，又處于南北氣候過渡地帶，四季分明，氣候變幅較大，降水量年際間差異懸殊，加之是冷暖氣團經常交匯和江淮氣旋入海的通道之一，常遭受雨澇、洪水、干旱、臺風等自然災害性天氣襲擊，易成災害。多年來，在抗御水旱災害實踐中，淮安逐步建立和形成了一套較為完善的防汛抗旱減災體系，在大力加強防洪抗旱工程建設的同時，積極推動防汛抗旱非工程措施建設，提高防汛抗旱應急能力，在防汛防旱應急預案體系建設和管理方面進行了一些有益探索。

一、預案編制與管理成效

（一）形成了較完善的預案體系

2006年《國家突發公共事件總體應急預案》發布實施，淮安總結多年防汛防旱經驗，針對該市區域及災害特點，編制完成《淮安市防汛防旱應急預案》、《淮安市防洪預案》、《淮安市抗旱預案》、《淮安市防御臺風預案》、《淮安市城市防洪應急預案》、《淮安市城市突發性強降雨應急排澇搶險預案》、《淮安市流域性堤防潰口性險情搶險預案》、《淮安市洪澤湖滯洪區運用預案》、《淮安市鮑集圩行洪區運用預案》和《淮安市水源地突發性污染應急調度預案》等預案。同時積極推動各地縣、鄉兩級預案編制工作，指導各地結合自身情況編制防災減災預案，已形成較完整的防災減災預案體系。

（二）及時啟用發揮重要作用

在2007年全流域防洪、2011年特大干旱、2012年防臺工作中，淮安市防指先后啟動防洪Ⅱ級、抗旱Ⅱ級和防臺Ⅱ級應急響應，全面落實各項抗災救災和防臺措施。

2007年流域性大洪水中，對照預案啟動條件，市防指下達啟動防汛應急Ⅲ級和Ⅱ級應急響應命令，并根據預案及時預測預報，提前調度三河閘開閘泄洪預降洪澤湖水位，為上游洪水騰出庫容，根據汛情發展科學調度淮河入海水道、新沂河、入江水道等水利工程按照預案要求及時行洪錯峰，同時積極組織民力上堤防守、搶排澇水。由于較好地運用了防汛防旱應急預案，2007年流域大洪水中，淮安在受災范圍、工程出險數量和嚴重程度及災害損失等方面，比1991年和2003年淮河流域大洪水災害明顯減輕。

2010年汛末到2011年夏，淮安市遭遇了新中國成立以來罕見的四季連旱。市防指于6月初啟動抗旱Ⅱ級響應，采取抗旱應對措施。市防指成立多部門組成的6個工作組赴縣區檢查指導抗旱，按照水位和流量兩項指標嚴格控制各渠首引水流量，成立專門用水督查組，督查境內蘇北灌溉總渠、二河、淮沭河、京杭運河等重要輸水河段沿線引水口門運行情況，充分調動各地抗旱服務隊抗旱應急保障作用，組織開展生產自救行動。由于提前預判抗旱形勢，及時啟動預案應急響應，落實綜合抗旱措施和對策，保證了大旱之年無大災，確保了全市工農業生產和生活用水。

在防御2012年第10號臺風“達維”和第11號臺風“海葵”過程中，市防指及時根據臺風動向及可能對該市的影響啟動防臺Ⅲ級和Ⅱ級應急響應，加強組織領導，強化預警防御，落實重點區域安全措施，強化安全管理。通過全方位措施落實，最大程度減輕了臺風災害損失。

（三）做好預案修訂完善工作

市防辦定期組織專人根據工情、水情及社會經濟發展變化，對預案進行修訂完善。2012年汛后，淮安市防汛防旱指揮部辦公室組織專人對所有預案進行了一次全面修訂，匯編成冊，并報請市政府應急辦組織相關部門進行集中審查，提出修改意見。通過逐年的修訂完善，內容逐步完備，防汛抗旱責任更加明確，工程設施狀況更加清楚，預案的針對性、實用性和操作性更強。

二、預案管理重點環節

（一）深入開展基礎研究，提高預案管理科學性

在預案編制、修訂等管理過程中，從水旱災害發生和預防的過程環節開展基礎研究。重點從淮安市旱澇急轉規律、防汛抗旱應急管理方式、洪水風險管理、洪水資源利用技術等方面，加強與流域、省級預案的理論和措施銜接，結合流域和本地工情、水情等特點，使預案更加符合淮安實際，提高市級預案的科學性。在編制和修訂《淮安市防汛防旱應急預案》、《淮安市防洪預案》、《淮安市洪澇水和灌溉水源調度方案》過程中，重點研究國務院《關于淮河防御洪水方案的批復》（國函〔2007〕48號）中相關方案調整及上中游地區治淮工程實施和投入運行后可能對下游防洪調度管理工作造成的影響，在保證與流域、省級預案保持原則的同時，重點研究流域性河道行洪后對該市排澇影響，如淮河入江水道行洪對白馬湖及寶應湖周邊排澇、分淮入沂啟用對淮沭河以西地區排澇、淮河入海水道的啟用對該市主城區防洪排澇等影響，通過研究討論，使各類水旱災害事件分析明確具體，從解決因洪致澇問題著手，使預案更具科學性。

（二）優化預警啟動條件，提高預案運用針對性

各類預案按照災害嚴重程度和范圍，預警等級劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級，應急響應行動也對應分為四級，各級響應行動按照災害等級和防御重點不同，責任主體、職責要求、措施部署、任務目標不同，因此預警和應急響應條件等級指標的確定是預案修訂的研究重點。市防辦根據不斷變化的工情、水情和社會經濟情況作出相應調整。如在《淮安市防御洪水預案》編制和修訂中，考慮到當前農村可參加防汛搶險的勞動人力嚴重不足，流域性河道堤防經過多年建設防洪能力有了較大提升，抗洪搶險專業化機械化程度大幅提高，結合目前淮安市防洪工程及搶險救災能力現狀，根據防御洪水實際需要，調整流域性河道堤防巡查、防守和搶險突擊隊人員配置方案，保證方案合理可行。在《淮安市抗旱預案》編制和修訂中，洪澤湖蔣壩水位是判斷淮安水源條件的一個重要指標，最初編制時有專家提出預案不宜頻繁啟動，響應條件確定較為保守。但隨著農業機械化大范圍普及，農灌用水高峰時段越來越集中，工農業用水矛盾突出，洪澤湖調蓄能力降低，社會對用水保障要求越來越高。為提高抗旱工作效率，經專題討論研究，進一步細化洪澤湖蔣壩水位指標，適當提高洪澤湖相應水位下響應等級，從Ⅳ級到Ⅰ級對應水位為 11.30～11.50m、11.00～11.30m、10.50～11.00m和 10.50m以下，使之更具針對性。

（三）明確細化預案措施，提高應急保障能力

預案修訂要在責任落實基礎上，根據災害的嚴重程度不同，明確提出差異化的對策措施，避免應急搶險措施與需求脫節。例如防臺預案中，規定氣象部門負責預測預警，根據防臺階段不同，規定預報頻次和途徑不同；房管和住建部門負責各類在建建筑的加固防范，交通、海事等部門負責船只回港避風，園林部門負責城市林木的檢查支護，國土部門負責地質災害防范等，要求各級各部門在自身職責范圍內制定并執行相應工作措施，并根據機構調整，及時調整部門職能及響應措施。

（四）協調各級各部門預案，提高應急處置效率

市政府專門成立市應急管理領導小組，以黨委和政府分管領導為首，數個職能部門組成突發事件工作組，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的有效整體，負責統籌協調全市各類突發事件應急處置。在預案修訂時，重視與其他部門預案、職能等方面銜接，從工作機制、災害定性、防御重點到具體響應措施等，通過會商、發函征求意見等多種方式協商協調，提高預案一致性，明確各部門權責。

三、存在的主要問題

（一）社會經濟發展快，預案需持續完善

由于社會經濟發展，工情、水情變化大，在預案的具體執行過程中，發現啟動的對照條件涵蓋范圍不夠全面，條件不夠細化，預案編制的前瞻性、預見性不是很強，影響預案啟動的及時性和效果。同時部分預案之間相似內容多、部分內容繁冗，指導性不夠。特別是縣鄉級預案存在針對性、可操作性不強等問題。

（二）應急隊伍和物資保障不足，部門聯動機制需進一步改善

近年來淮安市先后成立了一個國家級和多個市、縣級防汛抗旱搶險機動隊，在歷年的抗御洪水和干旱災害斗爭中，發揮了抗災先鋒隊作用。但由于大多數搶險隊單位性質為差額撥款或自收自支事業單位，財政保障不足，搶險服務隊依靠自身很難做到良性發展。防汛物資器材設備也存在老化、無經費更新等問題。同時，各成員單位之間在預案編制和執行過程中的聯動仍存在薄弱環節，發生災害時應對和處置效果不理想，需進一步加大協調力度。

（三）滯洪區建設滯后，啟用難度大

淮安市洪澤湖滯洪區和鮑集圩行洪區涉及盱眙、洪澤、淮陰三縣（區），24個鄉鎮，124個行政村，耕地面積50多萬畝，人口近30萬。1954年至今沒有啟用過，2003年大洪水期間提前組織洪澤湖行滯洪區內5.02萬人撤離。目前行滯洪區內撤退道路、保莊圩等安全設施及避洪設施嚴重不足。規劃的撤退道路尚未實施，部分鄉、村道路標準低、質量差、路面窄，撤退轉移艱難。預警通信網絡系統建設滯后，通訊系統和預警網絡不健全。無管理機構，缺管理設施。行滯洪區沒有專門管理機構，日常管理工作無人問津，已建的撤退道路無人管理和養護，路面損壞嚴重；缺乏防汛撤退指揮、搜救船只等基礎設施。一旦滯洪，群眾生命財產得不到有效保障。同時由于社會經濟的發展，分洪區人口和群眾財產以及區域建設情況變化很大，分洪能力、淹沒風險范圍及經濟損失等統計和評估工作量大，蓄滯洪區運用預案編制和修訂難度大，應對措施方案確定和實施難。

四、建議措施

（一）強化組織領導，推進聯動協調機制建立

市應急管理部門要強化市應急辦公室的協調統籌職能，對各級各部門職能進一步明確和梳理，推進聯動協調機制的建立，形成政府主導、多方聯動、共同參與的應對突發事件聯動機制。

（二）明確資金渠道，建立強有力的人財物保障

防汛抗旱搶險隊是防災減災應急體系建設的重要組成部分，是預防和處置突發事件的主體力量，但目前物資和隊伍的資金來源仍不足。各級政府要建立強有力的人、財、物保障，明確經費渠道列入財政預算，保證搶險隊日常管理、器材設備和防汛物資儲備和及時更新，滿足應急搶險需求。

（三）加強技術論證，建立支撐減災模型

要加強災情評估、流域和中小河流洪水預報、洪水風險、河道（水庫）調度、蓄滯洪區撤退等方面的技術論證，建立和完善減災效益等相關模型。加強與高校科研院所合作，加大科技投入，用科學數據來支撐預案的編制和修訂，力爭實現防災減災效益最大化。

（四）加大宣傳力度，普及應急防災知識

通過開放宣傳預案促進應急防災知識普及，減少人員傷亡。通過宣傳教育，讓群眾了解災害發生的原因，掌握避險應急知識，提高群眾風險意識，主動配合政府實施風險管理■