淺議水利工程征地移民問題及對策

馮 英耿成云邱 麗

水利工程主要由國家或地方政府投資，征地移民工作執行國家法律、法規、部門規章等相關規定。本文按照征地移民政策法規，結合目前征地移民的實際情況，淺議水利工程征地移民問題及對策。

一、征地移民問題分析

1.征地補償標準

在水利工程征地移民中，被征地單位和群眾普遍認為補償標準低，難以接受，易引發社會矛盾。由于水利工程前期工作周期較長，工程實施一般要等兩年甚至更長時間，批準的補償標準與實際不匹配；與公路、鐵路等有較大差距；補償不是按市場經濟的原則進行，而只是一個概數。隨著社會、經濟的不斷發展和進步，同時受項目審批時限、政策、通貨膨脹等因素影響，征地移民補償標準相對來說實際較低。

2.征地管理體制

水利工程移民安置工作一般實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。項目單位在工程前期負責征地移民手續報批，實施時與地方政府簽訂移民征地協議，地方政府是征地移民實施的主體，項目法人參與管理并接受相關部門管理和監督。

水利行業移民機構沒有足夠的征地移民管理權限，實施期間多采取當地政府總承包方式，把征地移民管理權限交給當地政府，水利部門、項目法人、移民監理等只能做事后或外圍監督工作；征地移民機構不穩定，工程上馬后臨時抽調人員，長期并專職從事該項工作的人員較少，缺乏理論及經驗，對政策法規了解不透徹，已出臺政策不能有效貫徹執行。

3.征地手續

工程用地手續涉及移民安置規劃大綱、移民安置規劃、用地預審、使用林地、規劃選址、壓礦證明、地質災害評估、申請用地等。存在手續繁多、涉及部門廣、審批周期長、政策理解缺乏共識、有關規定不一致、批復與實際不匹配等諸多問題。

4.征地農民社會保障

征地移民的安置通常采用土地調整、社會保障、貨幣安置、招工安置、留地安置、長效補償等安置方式。由于我國經濟的蓬勃發展，土地資源越來越緊張，人均占有耕地有較大減少，社會保障體系的重要性日益凸顯。

《移民安置條例》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》和《勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，均對做好被征地農民的社會保障問題提出了相關要求。但在實際操作、使用、管理和監督上缺乏有效機制，實際執行中資金的使用與管理不透明，監督不能有效落實，存在卡、截、挪等問題。

5.征收土地開發利用

被征收土地的開發利用要符合《中華人民共和國防洪法》、《移民安置條例》的有關規定，應符合行洪、輸水的要求；禁止妨礙行洪的活動；禁止在行洪河道內種植阻礙行洪的林木和高稈作物；建成后形成的水面和水庫消落區土地在滿足規定要求的前提下，可優先安排給當地農村移民使用。

水利工程征用的土地，通常由地方河道管理部門統一管理，河道內土地作為行洪通道。河灘地非汛期能夠有收成的可以由農民耕種，土地所有權性質不變，種植期間發生損失和可能造成的傷亡自己承擔。我國水利工程征用河道內的土地，普遍是農民自主開發利用，缺乏統一的組織和管理，應如何管理尚缺乏法律依據。

6.征地稅費

征地移民除需要支付有關補償費之外，還實行耕地開墾費、耕地閑置費、土地復墾費、征地補償費、土地有償使用費、新菜地開發基金等費用的繳納制度；《耕地占用稅暫行條例》、《城鎮土地使用稅暫行條例》、《土地增值稅暫行條例》等，則對耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等作出了明確規定。

國家審批的中央投資項目，其征地稅費的繳納各省規定不一，存在地區差別。實際審批中，審批部門與地方看法不一，一般首先按照國家有關規定執行，對于地方規定參考使用，導致批復的稅費金額遠低于實際需繳納金額（而且數額較大），項目法人無資金填補缺口，不能調動地方積極性，征地移民工作很難推進。

二、對策建議

1.完善政策法規

征地移民現行政策法規是征地移民工作的依據，為解決土地政策不完善，或相關政策不銜接、不匹配，甚至互相矛盾等問題，能夠真正體現公平、等價、有償，并保障工程順利實施，建議成立專門的征地移民政策研究機構，統一協調各行業、各部門，以原有出臺的政策為基礎，廣泛征求各方意見，盡快完善或出臺新的移民政策法規，構建完備的政策法規體系。

2.依法征地，市場調節

應摒棄行業征地補償標準差別，公益性項目和經營性項目征地應同等價格補償，采用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失地農民進行補償。

3.及時調整政策法規，與實際相匹配

建議水利工程征地補償標準及時調整，《移民安置條例》規定的補償標準普遍認為較低，省域耕地的最低統一年產值標準和區域綜合地價應及時調整，與實際相匹配。

4.規范征遷行為，完善工作程序

一要依據批準的文件，制訂征地移民實施方案；二要進行宣傳動員；三要劃定紅線；四要對征地數量和實物量調查復核；五要公示、維護群眾的知情權，接受監督；六要簽字確認，履行手續；七要支付補償資金或發放銀行存折卡；八要按照批準文件和方案實施；九要認真處理遺留問題，及時驗收；十要對征地移民工作效果和移民的生活水平進行評估等。

5.解決失地農民生活保障，建立長效機制

失地農民不斷增加是經濟社會快速發展和工業化、城鎮化全面推進的必然結果。應逐步建立起保障失地農民權益的長效機制，構建經濟補償、社會保障、就業服務“三位一體”的水利建設項目補償安置模式，從根本上解除失地農民的后顧之憂。

6.不同安置方式長期共存

土地安置是保證移民擁有與安置區居民基本相當的土地等農業生產資料，社會保障制度則是通過社會保障代替土地，解決被征地農民的基本生活和長遠生計問題。土地安置是長期的，具有可繼承性，而社會保障安置只解決當代人的問題。對于移民而言，社會保障安置與土地安置在功能和目標上是一致的，土地安置則更加保險。由于土地資源越發稀缺，以及結合城鄉發展的實際需要，社會保障安置方式將成為重要的移民安置方式，也是發展的長期趨勢，一定時期內，不同的安置方式將長期共存。

三、結束語

水利工程基本為大中型、公益性項目，興修水利、整治江河主旨是為民造福，但移民征地涉及被征地農民的切身利益，處理不當會引發社會矛盾，影響社會穩定。移民征地應從廣大人民的根本利益出發，不斷探索適應經濟社會發展水平、保護移民合法權益的補償安置模式■