礦產資源有償使用和生態補償的產權制度研究

趙 強，王麗慧

（石家莊經濟學院法政學院，河北 石家莊050031）

從1986年《礦產資源法》出臺至今，中國礦產資源的產權界定已取得三方面的階段性成果：一是以憲法和基本法的形式確立了礦產資源的國家所有權；二是將所有權派生的探礦權、采礦權等礦產資源使用權法定為用益物權，可以被公司或私人獲得和轉讓［1］；三是在此基礎上形成了礦產資源有償使用和生態補償的制度雛形。值得注意的是，學界對于礦產資源使用權的定性尚存在爭論，因而沒有對礦產資源有償使用和生態補償進行系統的產權解釋和產權建設探討；同樣，政府管制實踐照搬西方國家礦產資源管理的有償使用和生態補償概念，也沒有形成強制、有效的產權制度及其運行機制。

新制度經濟學家哈羅德·德姆塞茨認為，有清楚規定的產權之形成是市場運作的先決條件，即產權制度是資源優化配置的先決條件［2］。為了切實實現礦產資源的國家所有權和礦產資源使用權人的合法利益，達成代際利用最大化，應加強礦產資源有償使用和生態補償的產權制度基礎建設。

1 礦產資源有償使用和生態補償的產權解釋

1.1 礦產資源有償使用的產權解釋

中國實行的礦產資源有償使用，實際上是一種基于礦產資源國家所有權的產權制度。礦產資源作為一種自然壟斷性資源，企業或私人勘探和開采礦產資源須付出一定補償。這種補償性的使用權價格相當于由國家所有權派生的所有者權益。此外，它還有兩個補充性的產權解釋：資源稀缺性和代際可持續。這是目前學術研究和政府管制實踐剛開始注意的兩個產權基礎。

產權經濟學創始人阿門·阿爾奇安認為，產權是人們在資源稀缺的條件下使用資源的權利。礦產資源是一種不可再生的自然資源，具有稀缺性。礦產資源開發與利用，由于必然損傷礦產所在地居民、未進入到礦產資源勘察與開采領域的其他權利主體、不能再享受已損耗的礦產資源效用的后代同胞的正當利益，因此，礦產資源使用權的取得必須以付出一定的合理補償作為前提。

礦產資源的稀缺性與代際可持續天然聯系在一起，產權不僅要實現礦產資源的最優配置，還要兼顧對受損者的合理補償。礦產資源的不可再生性，造就了礦產資源開發與利用的最大受損者——后代人，它減少甚至消滅了后代人享受該種礦產資源的權利。因此，為了實現稀缺性的礦產資源的最有配置，必須將礦產資源使用權從國家所有權中派生出來；為了合理補償其他權利主體和后代消費者權益，礦產資源使用權的獲取必須實行“有償使用”原則。

簡言之，礦產資源有償使用，指的是包括探礦權和采礦權的礦產資源使用權的有償獲取；它是一種基于礦產資源的國家所有權的產權制度設計；礦產資源的稀缺性和代際可持續補充性地說明了基于國家所有權的礦產資源使用權的獲取必須遵循“有償”原則，夯實了礦產資源有償使用的產權基礎。

1.2 礦產資源生態補償的產權解釋

生態補償，是對中國礦產資源開發與利用造成礦產所在地生態破壞所付出的一種恢復性價格，包括土地復墾、植被重植、土壤和水質治理、綠色礦山等綜合治理措施及其資本化價格。它的本質是礦產資源使用權的外部性內在化。政府作為礦產資源國家所有權的代理人，對于礦產資源使用權的正外部性價格，應予以獎勵和補貼；對于其負外部性價格，應予以懲罰和強制支付。這是一種激勵性產權制度。

目前，中國礦產資源生態補償的產權基礎研究已基本達成兩個共識：一是國家所有權的正當權益要求；二是礦產資源使用權的外部性內在化。

礦產資源生態補償，是基于一組由礦產資源國家所有權和礦產資源使用權構成的產權束的外在制度設計：基于礦產資源國家所有權，其代理人為了維護所有者權益，有責任向探礦企業和采礦企業的生態破壞要求合理的生態補償；基于礦產資源使用權的外部性內在化，礦產資源國家所有權人及其代理人有義務對其生態保護與治理予以補貼，有義務對其生態破壞予以懲罰。相應地，探礦企業和采礦企業，既有生態破壞治理的責任，又有技術升級等生態保護的義務，這是它們有償獲取的礦產資源使用權的內在要求。

2 我國礦產資源有償使用和生態補償的產權制度建設現狀

2.1 我國礦產資源有償使用的產權制度建設

礦產資源有償使用的制度建設主要集中在產權明晰和有效規制兩個方面。

在產權明晰方面，以基本法的形式確立了礦產資源有償獲取的制度。1996年頒布的《礦產資源法》修改法規定：包括探礦權和采礦權的礦產資源使用權是財產權之一，可有償取得和轉讓。這為稀缺性的礦產資源的最優配置和產業發展提供了制度基礎，有利于礦產資源國家所有權收益的實現，保障了礦產資源使用權人的占有、支配、受益、處置等合法權益。

在有效規制方面，以省級礦產資源使用權交易機構為載體，建立了礦產資源使用權交易制度。2010年9月頒布的《關于建立健全礦業權有形市場的通知》，要求建立省級礦業權交易機構，這緩解了過去以準入管制為主的礦產資源管理體系的效用不足問題。但是，目前政府管制仍僅限于準入管制關口，并沒有按照市場規律和文件精神對礦產資源使用權的評估、拍賣、交易形成一套完整、明確、詳細的規制體系［3］，各省市的規章制度特別是其公開性和公正性條款差別極大。這使得快速發展的礦產資源使用權交易市場的管理十分混亂。礦產資源有償使用需要進一步加強產權交易的制度建設。

2.2 我國礦產資源生態補償的產權制度建設

礦產資源產權制度建設，是礦產資源生態補償的最佳工具。2012年，中共十八大報告在生態文明一節提出：要“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”。

中國礦產資源生態補償的產權制度建設剛剛列入生態文明與美麗中國的治理章程，目前在具體的政府管制實踐上總結出一些有效的生態補償機制，如2006年實施的“企業所有，政府監管，專款專用”的環境治理恢復保證金制度、2009年實施的編制環境治理恢復方案參加許可證申請制度等。但是，從生態補償的產權制度體系來看，目前還沒有一套系統的、行之有效的、可在全國礦區推廣的生態補償產權制度。

換言之，中國學術界和政府管制實踐目前還不能回答“誰補償誰”的基本問題，沒有明確礦產資源開發與利用造成的生態破壞所對應的產權主體；也不能回答“補償多少”、“如何補償”等具體的運行機制問題：需要進一步加強生態補償稅或生態補償費等生態補償產權制度建設。

3 加強礦產資源有償使用和生態補償的產權制度建設的幾點建議

產權明晰，是提高礦產資源開發與利用效率的制度途徑。通過完善由國家所有權和礦產資源使用權構成的礦產資源產權束的制度表達機制，可以實現礦產資源國家所有權人的正當權益，維護礦產資源使用權人的合法權益，促進礦產資源產業轉型升級和可持續優化利用。中國礦產資源產權制度建設，最為重要的就是加強礦產資源有償使用和生態補償的制度建設。

3.1 加強礦產資源產權界定的立法規范

《憲法》、《礦產資源法》和《物權法》等相關法律雖然明確了礦產資源的國家所有權，將探礦權和采礦權等礦產資源使用權明確為用益物權，但缺乏對配套的有償使用和生態補償的詳細規定，這使得礦產資源產權制度建設缺少相關的法律基礎。特別地，應將礦產資源代際共有產權寫入《礦產資源法》，強調礦產資源開發利用的代際可持續優化；應將生態補償的概念法律化，明確生態補償的產權主體和賠償規范。

3.2 明確礦產資源使用權的交易制度

遵守“公開，競爭”原則，依托市場機制的基礎作用，統籌各省市的礦產資源交易所發展，制定統一的礦產資源交易權評估、拍賣、交易規章制度，促進礦產資源使用權自由流動。

3.3 夯實礦產資源有償使用的產權基礎

將資源稀缺性和代際可持續納入礦產資源國家所有權的補充解釋條文中，增強探礦企業和采礦企業納稅、繳費、遵守保護性開采、礦區規劃和環境恢復治理保證金等制度的正當性，形成國家所有權與礦產資源使用權的聯動效應，推動礦產資源產業優化升級。

3.4 明確礦產資源生態補償的重要性

提升礦產資源生態補償在生態文明建設和美麗中國規劃中的重要性，盡快落實為具有可操作性的國務院《條例》。在法律規范性文件中，將礦產資源生態補償列入生態文明建設條款；在具體的國務院法規中，采納國際通行的先進經驗，明確生態補償的基本原則、產權主體、賠償要件、賠償標準、賠償辦法等，推動綠色礦山建設，為美麗中國建設提供環保支持。

3.5 完善礦產資源開發與利用的國家監管體系

政府作為礦產資源國家所有權的代理人，對于礦產資源國家所有權派生的礦產資源使用權及其行使有正當的監管職責。政府應秉持“善政”理念，在充分發揮市場的基礎作用的前提下，進一步加強礦產資源的產權界定、有償使用、生態補償、產業發展等方面的職能，為產權經濟的發展提供優質的制度服務。

總之，礦產資源的產權是由國家所有權和礦產資源使用權構成的一組產權束，由政府和獲得礦產資源使用權許可證的企業分別支配之。為了實現稀缺性的國家礦產資源開發與利用的當代利益和后代權益的總體實現，保障探礦企業、采礦企業的合法權益，實現礦產資源產業的可持續發展和優化升級，必須遵守市場規律和國際慣例，進一步加強礦產資源有償使用和生態補償的產權制度基礎和建設。

［1］ 丁全利.淺析我國近期礦產資源管理政策［J］.中國礦業，2012，21（5）：13－19.

［2］ 毛顯強，張瑜，張勝.生態補償的理論探討［J］.中國人口·資源與環境，2002（4）：38－41.

［3］ 汪小英，成金華.基于產權約束的中國礦產資源管理體制分析［J］.中國人口·資源與環境，2011（2）：160－166.