生態文明新時代的水土保持探索

姜德文

(水利部水土保持監測中心，北京100053)

生態文明新時代的水土保持探索

姜德文

(水利部水土保持監測中心，北京100053)

十八大;科學發展;生態文明;水土保持

在“五位一體”的總體布局中，生態文明建設要為經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設創造良好環境條件和基礎，經濟、政治、文化、社會建設要促進和保障生態文明建設。要研究新形勢下水土保持的對策與措施，在優化國土空間開發格局中發揮重要作用;要深化生產建設項目管理，在資源節約中發揮重要的調控和監管作用;要加強水土保持生態建設，在生態系統保護中發揮積極推動作用;要建立并實施水土保持政府目標考核制、實施最嚴格的水土保持生態保護制度、完善水土保持功能補償制度、建立水土保持危害事件責任追究制度，推動生態文明新機制新體制的建立。

黨的十八大確立了全面建成小康社會的目標，將生態文明列入“五位一體”的社會主義事業總體布局之中，提出了建設美麗中國的要求。我們應深入學習并深刻領會十八大的新思想、新要求，準確認識和把握時代發展特征，研究和探索水土保持新舉措，為國家未來經濟社會發展提供支撐和保障。

1 提出生態文明建設的時代背景

1.1 資源環境對經濟增長的約束更加趨緊

當前，我國經濟社會發展進入了關鍵階段，也面臨諸多風險且矛盾凸顯。十八大報告明確指出，我們面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，主要表現為土地、水、能源等資源約束更加趨緊，生態環境惡化的趨勢還沒有從源頭上得到遏制，生態環境的承載力更加脆弱。生態環境的破壞，最終損害的是人民群眾的根本利益。李克強同志撰文指出，更為突出的問題是，能源資源消耗多，環境污染重，增長的質量和效益不高，表明長期以來高投入、高污染、低效益的增長方式已不可為繼。

中央在分析前進道路上存在的困難和問題時指出，必須清醒地看到，我國發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，并且將生態環境問題列為關系群眾切身利益的重大問題。水、土資源是國家發展的最基本條件和戰略資源，水土流失既是生態系統退化的集中體現，又在加劇生態系統的進一步惡化。因此，保護水土資源，防治水土流失，保護生態環境，是國家實現科學發展、走中國特色社會主義道路的重要事業。

1.2 國家發展面臨“中等收入陷阱”威脅

2011年我國人均GDP達到5 432美元，進入中高收入國家行列。根據調查考證，世界上不少國家進入中等收入階段后，出現了經濟增長徘徊不前、貧富差距擴大、社會矛盾增多等重大結構性問題，即通常所說的進入“中等收入陷阱”。中國在進入中等偏上經濟水平后，同樣開始出現這些情況，我們的經濟社會發展面臨著重大考驗。在這種嚴峻形勢下，中國如何發展，黨的十八大明確指出，必須以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，這是關系我國發展全局的戰略抉擇。李克強同志撰文指出，粗放的增長方式已經到了非轉不可的時候，轉方式是發展的必由之路。走人與自然、經濟與生態和諧發展的道路勢在必行。

中央把生態文明建設提升到前所未有的高度，是破解資源環境制約、中等收入陷阱這兩大世界性難題的重要舉措，其現實作用和歷史意義十分重大。

2 生態文明的時代要求

十八大明確指出，建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，進一步提出了生態文明的目標、任務與要求。

2.1 生態文明的基本方針理念

十八大報告明確要求，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念;堅持節約資源和保護環境的基本國策;堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。

水土保持的目標是保護水土資源，改善生態環境，是基本國策的重要組成部分，我們應乘十八大精神學習宣傳之東風，進一步推進國策宣傳教育，讓水土保持基本國策進各級黨政機關與相關單位、進廠礦企業和生產建設項目、進鄉鎮村委會、進黨校和中小學、進廣播電視，等等，并應提出省、市、縣各級分階段的量化宣傳普及目標，使水土保持基本國策的認知度、普及面全面提高，為今后開展水土保持創造社會氛圍和廣大民眾基礎。

在水土保持綜合治理、生態修復、生產建設項目水土流失防治中應進一步確立尊重自然規律、保護自然生態的理念，更加貼近自然、符合自然。

在水土保持工作中應全面貫徹節約優先、保護優先的方針，更加積極、全面地推進水土保持生態修復。

2.2 突出了生態文明的“五位一體”總布局

在新的形勢下，中國怎樣發展、實現什么樣的發展，十八大給出了明確答復，它在中國特色社會主義理論上再提升，確立了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局，并將其作為貫徹落實科學發展觀的基本要求。十八大報告指出，在當代中國堅持發展是硬道理的本質要求就是堅持科學發展，要不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

(1)生態文明建設是社會主義建設總體布局的重要組成部分。十八大報告明確要求，把生態文明建設放在突出地位，將生態文明融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，這是我們黨對社會主義建設規律在實踐和認識上不斷深化的重要成果。李克強同志撰文指出，黨的十八大首次把生態文明建設列入中國特色社會主義建設總體布局，是深入貫徹落實科學發展觀的戰略抉擇，是在發展理念和實踐上的重大創新，也是加快轉變發展方式的緊要任務。并指出生態文明建設不僅是一個重大發展問題，也是一個重大民生問題，它有利于改善生產生活環境，提高國家可持續發展能力。

(2)生態文明建設在“五位一體”建設中的作用與地位。五個建設不是彼此孤立的，而是相互促進、相互協調的，即生態文明建設要為經濟、政治、文化、社會建設創造良好環境條件和基礎，經濟、政治、文化、社會建設要促進和保障生態文明建設。對生態文明建設而言，十八大報告要求是兩個方面，一是生態文明建設要融入其他四個建設各方面，也就是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的理念、指導思想、目標任務等，都要充分吸收并體現生態文明的要求，促進生態文明建設;二是融入各項建設的全過程，生態文明建設在其他四個建設的前期戰略規劃、政策制定、體系構建和建設過程中的組織實施、檢查監督，后期績效評價、目標考核中充分體現。

(3)“五位一體”發展的要求。十八大報告明確要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局。不是一般號召和宣傳，而是要全面落實。由于前四個建設是以往已提出的要求，已經具有一定基礎，而生態文明建設納入總體布局是首次提出，因此在落實“五位一體”發展布局中生態文明的任務更加緊迫和繁重。

2.3 新“四化”發展中的水土保持新機遇

十八大在小康社會目標中提出了新“四化”的要求，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，目標是工業化基本實現，信息化水平大幅提升，城鎮化質量明顯提高，農業現代化和社會主義新農村建設成效顯著。水土保持行業的信息化應加快進程，推動管理水平、工作效率的再提高。城鎮化質量的提高，也為城市水土保持提供了新的、更高的發展機遇，近年來隨著城鎮化的快速發展，不注意城市水土資源和生態環境保護等問題導致的城市內澇災害等問題日益突出，應全面開展相關研究并提出城市水土保持對策、措施、技術標準，推動城鎮化健康穩步發展。

2.4 生態文明建設的社會氛圍要求

十八大報告明確要求加強生態文明宣傳教育，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，形成合理消費的社會風尚，營造愛護生態環境的良好風氣。水土保持作為生態文明建設的重要內容，要按中央要求進一步開展宣傳教育。一是要繼續深化水土保持國策教育，首先在重點防治區全面提高水土保持國策教育普及率;二是水土保持法的普法宣傳，重點防治區的黨政機關、主管部門、廠礦企業的普法率應更高;三是社會公眾的主動參與率大幅度提高，形成全社會保護生態、監督生產建設項目的氛圍。

3 水土保持在生態文明建設中的作用

3.1 在優化國土空間開發格局中發揮重要作用

生態文明的載體是國土，十八大報告要求按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構。

3.1.1 國土主體功能區規劃的實施

國務院以國發〔2010〕46號文件，印發了《全國主體功能區規劃》，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定了不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。該規劃將國土空間規劃為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類(此處所說“開發”特指大規模高強度的工業化城鎮化開發)，根據主體功能定位，制定和采取相應的財政、投資、產業、土地、農業、人口、環境等政策法規，實行不同的績效考核評價體系，促進全國范圍的全面發展、協調發展和可持續發展。構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局、“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局、“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局(即以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局)。“兩屏三帶”的生態安全戰略區域，既是水土保持生態建設的重點區域，也是水土保持預防保護、監督管理的重點區域。

3.1.2 優化國土空間開發格局的水土保持對策與措施

十八大報告對生產、生活、生態空間定位和調整提出了明確的要求，即生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。無論是主體功能區規劃的實施，還是國土空間的優化，都與水土保持有密切聯系，有許多重要工作要做。首先是編制好水土保持規劃。國家及地方各級的水土保持規劃只有緊緊圍繞國家主體功能區定位，對功能區的建立有巨大促進作用時，我們提出的水土流失重點防治工程、防治目標和要求等才能獲得國家的更多支持。在規劃中應通過調整土地利用結構、調整產業布局、采取與主體功能定位相協調的水土保持措施，落實功能定位的目標、任務。其次，水土流失防治和生態環境保護的目標要進一步提高。通過建設水土保持基礎設施，大幅度改變生產條件，使水土流失地區的農林果業生產走上集約高效發展道路，留出更多的空間恢復生態，發揮更大的生態功能。第三，防治技術上不斷探索創新，實現新突破。針對城鎮化加速發展中面臨的突出問題，通過大力實施生態清潔型小流域治理，加快農村生活環境的治理和改善;針對城市化過程中出現的內澇災害問題，通過加強城市水土保持，減輕和防止城市環境災害，改善城市人居環境。

3.2 在資源節約中發揮調控和監管作用

水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發展的基本物質條件，是經濟社會發展的基礎資源和戰略資源。加強水土資源節約與保護，是破解資源環境約束、加快轉變經濟發展方式、增強可持續發展能力的戰略選擇。十八大報告明確要求要大幅降低水、土地的消耗強度。水土保持的第一要務是保護水、土兩大資源，因此在資源節約中發揮著最直接、最基礎的保障作用。在生產建設項目水土保持方案審查中，應嚴格控制占用、損耗水土資源，從占損總量、占損時間、占損性質(永久和臨時)等方面，嚴格審查和審批。通過對建設項目水土保持的損益分析，分析和評價建設項目占損水土資源的情況，對高于行業平均值的項目提出修正意見，對遠高于行業平均值的項目應嚴格審查并加以限批。在建設過程的監督中，嚴格按批復的水土保持方案進行監督檢查，防止臨時性、隨意占用水土資源。水土保持的目標是水土資源的可持續利用，促進和保障經濟社會的可持續發展。

3.3 在生態系統保護和建設中發揮積極推動作用

十八大報告將生態環境的地位和作用提升到更高的高度，明確指出良好的生態環境是人和社會持續發展的根本基礎。為此，要實施重大生態修復工程，增強生態產品生產能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。生態文明建設需要有一批重大生態建設工程的支撐，特別是“兩屏三帶”生態安全戰略格局建設。在青藏高原生態屏障區我們應繼續做好青海“三江源”等地區的預防保護、監測評價，積極支持和幫助青藏地區重點生態保護工程的規劃、實施與管理;在黃土高原—川滇生態屏障區應持續推進黃河中上游重點治理、淤地壩工程和長江上游預防保護、重點治理、監測評價;在東北森林地帶區繼續做好大小興安嶺、長白山等國家級預防保護區的監督管理、監測評價和黑土區重點治理;在北方防沙帶繼續實施京津風沙源區治理，積極促進遼河水蝕風蝕區重點工程建設、新疆南疆風沙區治理;在南方丘陵山地帶積極推進珠江上游重點預防、治理、監測評價;在大江大河重要水系中積極推進漢江上游、淮河上游、東南沿海諸流域等預防保護和重點治理。“兩屏三帶”既是水土保持生態建設的重點區域，也是加強保護、監督的重點區域，我們要在國家主體功能區建設中承擔和發揮更大的作用。

3.4 在生態文明制度建設中探索和建立新機制新體制

十八大報告在貫徹落實科學發展觀的總體部署中，明確要求加快形成符合科學發展要求的發展方式和體制機制，在生態文明建設中明確指出保護生態環境必須依靠制度。

3.4.1 將水土保持納入國家經濟社會發展新的評價體系與考核中

十八大報告明確要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。水土保持法第四條明確規定，在水土流失重點預防區、重點治理區實行地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。在生態文明的考核體系中應將水土流失狀況(面積、強度)、危害、防治成效等納入國家經濟社會發展評價體系中，并加快建立水土保持監測評價指標體系、制度、方法，為科學合理地開展評價提供基礎數據和技術支撐，也應將其作為“水土保持基礎信息平臺”重點工程建設的重要內容，爭取早日立項實施。應根據主體功能區劃分和水土保持防治區劃分，以及重點防治類型分別提出并實施考評。

3.4.2 建立最嚴格的水土保持生態保護制度

十八大報告明確要求建立國土空間開發保護制度，完善三個最嚴格的制度(即耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度)。水土流失防治既是保護耕地、保護水資源的重要內容，也是生態環境保護的重要舉措。因此，應按十八大精神，建立和完善最嚴格的水土保持保護監督制度。

一是出臺“水土流失重點防治區監督管理辦法”，強化對國家、省、地市、縣四級重點預防保護區、重點治理區的監管，明確保護與治理目標、監管任務、各級職責分工、動態監測與評價等實質性要求。

二是出臺“生產建設項目水土保持準入條件”，從宏觀上調控產業布局與生態環境影響。根據十八大優化國土空間開發格局、控制開發強度的要求，對水土保持敏感地區分類提出準入條件，最大限度地控制工業化、城鎮化過程中的人為水土流失與環境損害。對人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的部分城市化地區，國家實施優化開發，我們應提高防治標準和要求，實施最嚴格的水土保持準入制度;對資源環境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的城市化地區，國家實施重點開發，我們應積極支持該類區域的生產建設項目立項建設，并同時做好水土流失防治工作;對影響全局生態安全的重點生態功能區，國家實施限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發，我們應從嚴格控制生產建設項目的數量、密度等方面入手，盡最大可能減輕對生態環境的影響;對依法設立的各級各類自然文化資源保護區和其他需要特殊保護的區域，國家禁止開發，我們應實施水土保持一票否決。

三是出臺“生產建設項目水土保持影響分析評價導則”，從微觀上過濾具體項目。將擾動地表及損壞植被情況、土石方挖填數量、棄渣量、水土流失影響時段、可能產生的水土流失量、對區域生態環境與水土資源的影響等指標綜合為水土流失綜合影響指數，具體、量化評價生產建設項目對水土保持的影響(這些數據水土保持方案中均有，前幾年已探索計算和評價)，并根據影響指數的大小，對建設項目提出修正完善的意見，對低于行業平均值的項目優先審批，對高于行業平均值的項目提出修正意見，降低影響后予以審批，對遠高于行業平均值的項目應嚴格加以限制。

3.4.3 建立水土保持功能補償制度和標準

十八大報告明確要求深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。水土保持法第二十五條規定，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復水土保持功能的應當交納水土保持補償費。

一是要出臺“水土保持補償費征收使用管理辦法”，特別是要加大以消耗資源為代價的建設項目補償標準，異地恢復水土保持功能，在地下資源開發枯竭之前，培育出可再生的地表林草生物資源，保障當地經濟社會的可持續發展。

二是要開展水土保持功能指標體系和評價研究，系統研究不同區域、不同地類、不同措施的水土保持功能，建立監測評價指標體系，科學合理地測評水土保持功能和效益。

三是積極探索流域上下游水土保持生態效益補償機制，開展補償及治理試點，促進形成全流域共同保護水土資源和生態環境的機制體制。

3.4.4 建立水土流失危害事件責任追究制度

十八大報告明確要求加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。水土保持法第五十三條規定，生產建設單位違反水土保持方案審批驗收程序的，對有關責任人員要進行處分。第四十七條規定，水行政主管部門不作為也要進行處分。在經濟社會快速發展過程中，環境事件包括水土流失危害事件會不時發生，需要事先制定責任制度，明確建設、設計、施工、監管等各方責任，使相關單位特別是相關人員增強責任意識、危機意識，積極主動地做好各自工作，一旦出現問題，按規章制度追究責任。

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1000－0941(2013)04－0010－04

姜德文(1959—)，男，內蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，博士，享受國務院政府特殊津貼專家，水利部5151人才工程部級人選，水利部水土保持監測中心副主任，長期從事水土保持項目管理與技術咨詢工作。

2013－02－25

(責任編輯 張培虎)