水保執(zhí)法要敢于碰硬——析一起房地產(chǎn)項(xiàng)目水土保持行政執(zhí)法案件

程 剛，蔣中才

(1.京山縣水政監(jiān)察大隊(duì)，湖北京山 431800;2.京山縣惠亭水庫(kù)管理處，湖北京山 431800)

1 案件回顧

“雙方當(dāng)事人均已到庭，現(xiàn)在宣讀京山縣人民法院(2012)京行執(zhí)字第××號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。申請(qǐng)執(zhí)行人京山縣水務(wù)局對(duì)被執(zhí)行人的行政處罰，認(rèn)定的違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，且辦案程序合法。被執(zhí)行人在法律規(guī)定期限內(nèi)既未申請(qǐng)復(fù)議又未向法院提起行政訴訟，也未自覺(jué)履行處罰決定。本院裁定如下:申請(qǐng)執(zhí)行人京山縣水務(wù)局京水利執(zhí)(2011)××號(hào)行政處罰決定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。”這是2012年4月9日上午，湖北省京山縣人民法院行政庭中的一場(chǎng)判決。

2011年7 月14 日，湖北省京山縣水務(wù)局執(zhí)法人員在水土保持專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法中查明，該縣新市城區(qū)某地段正在施工的×××房地產(chǎn)項(xiàng)目未編制水土保持方案即開(kāi)工建設(shè)。其行為涉嫌違反水土保持法第二十五條第一款、第二十六條之規(guī)定，水務(wù)局向該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司送達(dá)了《京山縣水務(wù)局水土保持專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法通知書(shū)》。其后，執(zhí)法人員多次上門(mén)做工作，電話敦促，該公司均未履行。水務(wù)局依照水土保持法第二十五條第一款、第二十六條、第五十三條第一項(xiàng)，行政處罰法第六條第一款、第三十一條、第三十二條、第四十二條等規(guī)定，相繼向該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司送達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》、《行政處罰告知書(shū)》、《聽(tīng)證告知書(shū)》等。逾期，縣水務(wù)局決定對(duì)該公司給予限期補(bǔ)報(bào)水土保持方案、罰款20萬(wàn)元的行政處罰決定。

2 案件評(píng)析

在修訂后的水土保持法頒布實(shí)施前，水土保持監(jiān)督執(zhí)法對(duì)于城區(qū)開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)尚屬于新生事物，推進(jìn)工作步履維艱。

(1)“新法”、“老法”過(guò)渡期短，宣傳力度不夠，給案件承辦造成了困難。水土保持法經(jīng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議修訂通過(guò)后，自2011年3月1日起施行。新水保法第十五條規(guī)定:“有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求本級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)的意見(jiàn)。”第二十五條規(guī)定:“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。”水土保持法修訂前，由于于法無(wú)據(jù)，在該縣開(kāi)發(fā)的所有已竣工的房地產(chǎn)項(xiàng)目均未開(kāi)展水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，因此將上述規(guī)定作為該縣房地產(chǎn)項(xiàng)目現(xiàn)階段開(kāi)展水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的法律依據(jù)，需要一個(gè)心理認(rèn)知過(guò)渡期。

開(kāi)發(fā)商追逐利益的腳步不會(huì)停止在一個(gè)歷史時(shí)期，也不會(huì)局限于一個(gè)行政區(qū)域，更不會(huì)拘泥于一處房地產(chǎn)項(xiàng)目。憑借豐富的經(jīng)營(yíng)閱歷，該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司對(duì)我局做出的具體行政行為提出了諸多質(zhì)疑——以前怎么沒(méi)有接觸過(guò)水土保持法、以前水務(wù)部門(mén)怎么沒(méi)有管理、房地產(chǎn)項(xiàng)目水務(wù)局怎么也要管、水土保持法公眾沒(méi)有認(rèn)可，等等。顯然，頒布實(shí)施不久的新水土保持法及水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作要得到社會(huì)認(rèn)知，加強(qiáng)宣傳貫徹任重道遠(yuǎn)。

(2)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系給案件承辦帶來(lái)了困難。近幾年，房地產(chǎn)行業(yè)著實(shí)火了一把，特別是在一些中小城市，具有利潤(rùn)空間大、資金回籠快、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)小等優(yōu)勢(shì)，各種投機(jī)者趨之若鶩。湖北京山，一個(gè)總?cè)丝谥挥?0多萬(wàn)人的山區(qū)小縣，短短兩年時(shí)間內(nèi)聚集了大大小小50多個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目、30多家開(kāi)發(fā)企業(yè)。有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)的開(kāi)發(fā)企業(yè)要上項(xiàng)目，沒(méi)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)的開(kāi)發(fā)企業(yè)租賃他人的資質(zhì)也要上項(xiàng)目。這些開(kāi)發(fā)商有本土的，也有外埠的，還有本土外埠合伙的，更有打著外商旗號(hào)的，有的成立股份公司，有的巧立合伙名目，傍權(quán)貴、倚靠山、行黑道，有的甚至還握有招商引資項(xiàng)目“尚方寶劍”。如本案涉及的項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)商在武漢，建筑商在浙江，監(jiān)理公司在無(wú)錫，且還屬政府相關(guān)單位聯(lián)包招商引資項(xiàng)目。在調(diào)查取證階段，開(kāi)發(fā)商見(jiàn)不著影，建筑商不配合，監(jiān)理公司不理會(huì)，聯(lián)包單位領(lǐng)導(dǎo)提意見(jiàn)，甚至還出現(xiàn)過(guò)開(kāi)發(fā)商打電話威脅執(zhí)法人員的現(xiàn)象，一時(shí)間使案件的查處陷入了僵局。

(3)特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境給案件承辦帶來(lái)了困難。打造優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是當(dāng)前各級(jí)政府吸引投資的重要舉措，而有些不法商人不是積極地從挖掘潛力、調(diào)整思路、創(chuàng)新產(chǎn)品、完善管理等方面去謀發(fā)展，而是打起了“小算盤(pán)”，把政府優(yōu)惠、寬松的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措當(dāng)成其不(停)辦各種手續(xù)、規(guī)避各種稅費(fèi)、不履行法定義務(wù)的擋箭牌，把依法應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)“理解”成政府承諾的優(yōu)惠條件，與執(zhí)法人員周旋，甚至將不合理訴求訴諸媒體，以換來(lái)不明真相的人們的同情。

(4)來(lái)自各方面的干預(yù)給案件承辦帶來(lái)了困難。房地產(chǎn)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法像個(gè)燙手山芋，在辦案過(guò)程中縣水務(wù)局及本案承辦人員承受了諸多難以想象的壓力。有來(lái)自聯(lián)包單位領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)，有來(lái)自不明情況縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)問(wèn)，有來(lái)自開(kāi)發(fā)商的威脅，有來(lái)自媒體的評(píng)說(shuō)，更有來(lái)自民間的輿論等，如:“水務(wù)局能不能調(diào)整一下思路，不要影響招商企業(yè)的正常發(fā)展”、“怎么又拿該項(xiàng)目開(kāi)刀”、“水務(wù)局怎么還管建房”、“房地產(chǎn)項(xiàng)目就是唐僧肉，人人都想咬一口”、“放一馬××項(xiàng)目是不是海闊天空”，等等。各種聲音交織在一起，嚴(yán)重干擾了水保執(zhí)法。

3 案件啟示

此案的成功辦結(jié)，為類(lèi)似案件查處及全縣依法推進(jìn)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。成功的經(jīng)驗(yàn)主要有:

(1)事實(shí)清楚、證據(jù)充分是成功辦案的前提。在本案查處過(guò)程中，縣水務(wù)局及全體辦案人員排除干擾，克難攻堅(jiān)，通過(guò)各種途徑搜集證據(jù)。從縣史志辦查證了縣域地形地質(zhì)資料，從縣發(fā)改局查證了該項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批文件，從縣國(guó)土資源局查證了項(xiàng)目征占地情況及性質(zhì)(用地性質(zhì)定性為商業(yè)用地)，從縣住建局查證了該項(xiàng)目的審批規(guī)劃，從縣環(huán)保局查證了該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)信息，從施工現(xiàn)場(chǎng)拍攝了詳盡的佐證圖片等。摸清了該項(xiàng)目的相關(guān)信息，掌握了涉案的確鑿證據(jù)，為準(zhǔn)確給案件定性提供了必要支撐。

(2)規(guī)范的法律體系是成功辦案的關(guān)鍵。水土保持法第十五條、第二十五條、第二十六條、第五十三條，《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》第二條、第四條、第七條等條款對(duì)什么類(lèi)型的項(xiàng)目將涉及水土保持工作，需要履行何種法定義務(wù)，怎樣履行法定義務(wù)，違法將會(huì)承擔(dān)何種法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，為房地產(chǎn)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作順利開(kāi)展提供了法律依據(jù)。1995年5月30日，水利部出臺(tái)了《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》，并于2005年7月8日進(jìn)行過(guò)修訂，該規(guī)定對(duì)編制水土保持方案報(bào)告書(shū)(表)的范疇規(guī)定得比較具體，但存在調(diào)整范圍模糊、處罰力度不夠、法律效力有限等問(wèn)題。水土保持法經(jīng)修訂頒布實(shí)施后，明確了清晰的調(diào)整范圍，應(yīng)則、罰則對(duì)應(yīng)，處罰措施適度，可操作性強(qiáng)，與《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》配合使用，相得益彰，真正實(shí)現(xiàn)了有法可依。

(3)領(lǐng)導(dǎo)支持和高效務(wù)實(shí)的作風(fēng)是成功辦案的保證。為抓好房地產(chǎn)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，縣水務(wù)局主抓了以下幾個(gè)方面的工作:一是以湖北省開(kāi)展水土保持法活動(dòng)年為契機(jī)，積極爭(zhēng)取縣主要領(lǐng)導(dǎo)支持，縣人民政府辦公室及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)京山縣開(kāi)展〈水土保持法〉活動(dòng)實(shí)施方案的通知》(京政辦發(fā)［2011］53號(hào));二是對(duì)新水土保持法及該縣開(kāi)展水土保持法活動(dòng)年工作進(jìn)行了廣泛深入的宣傳，明確了工作重點(diǎn)、目標(biāo)及責(zé)任;三是成立專(zhuān)班，強(qiáng)化工作措施，把品行端正、作風(fēng)硬朗、業(yè)務(wù)精干的執(zhí)法人員調(diào)整到專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法小組中來(lái)，做到“四清五不”，即政策法規(guī)講得清、復(fù)雜關(guān)系理得清、主要矛盾摸得清、依法行政頭腦清，事實(shí)不清不查處、宣傳不透不查處、程序不到不查處、非公平、公正不查處、妨礙群眾利益不查處。