淺議礦產資源管理參與宏觀調控

周 偉

（中國地質大學 （北京）地球科學與資源學院，北京 100083）

礦產資源作為國民經濟和社會發展的重要基礎，礦產資源的開發利用直接影響到產業結構的調整和經濟發展的轉型。把住礦產資源供應這個閘門，可以對國家經濟系統的過熱過冷、產業結構、區域布局等容易走偏的問題進行有效調控。

1 礦產資源管理參與宏觀調控的范疇和方式

我國正處于經濟迅速發展期，對礦產品數量、品種的需求變化很大，加之國際礦產品價格變幻莫測，忽高忽低，容易對國內市場造成重大沖擊，必須適時調整礦產資源的勘查、開發和進出口政策，以適應國內外礦產品供需形勢的變化。

從當前國內實際情況出發，礦產資源政策參與宏觀調控的范疇主要是調控總量（礦產資源總供應和總需求）、布局（礦業區域分布）、結構（新能源、新技術、綜合利用等）、時序（礦產資源開發在時間上的強度變化）。

2 礦產資源管理參與宏觀調控的手段

當前，我國運用礦產資源規劃、地質勘查規劃、礦業權投放管理和開采總量控制等手段參與宏觀調控，與礦產資源相關的參與宏觀調控的手段還有礦產資源稅費調整、礦產品進出口貿易管理、戰略儲備等。

2.1 礦業權投放

礦業權的投放是宏觀調控的重要手段之一，國家通過嚴格審批權限和暫停發放礦權證的手段，對礦業權投放的合理規模實行數量控制，從而可以保障國家資源安全，調節供需平衡，引導市場價格，促進可持續發展。

2.2 礦產費稅調整

一是資源稅。資源稅是以國家礦產資源的開采和利用為對象所課征的稅，資源稅是調節礦產品供給的重要手段，同時也是宏觀調的途徑之一。二是礦產資源補償費是礦產資源有償制度（有償取得和開采）的重要組成部分，為保障礦產資源國家所有者權益奠定了基礎。

2.3 礦產勘查重點礦種和區域

2006年《國務院關于加強地質工作的決定》（國發〔2006〕4號）頒布實施，明確提出今后一段時期內礦產資源勘查的重點礦種和區域。一是突出能源礦產勘查。二是加強非能源重要礦產勘查。三是做好礦山地質工作。近幾年來，隨著國家對勘查投入的大幅增加，地質找礦工作取得了較好的進展。

2.4 礦產資源進出口管理

一是出口配額。我國先后對煤炭、焦炭、稀土、原油、成品油、錫及錫制品、白銀、鎢品、銻品實行過出口配額管理。其中對稀土、焦炭的出口配額管理一直持續至現在。二是關稅調整。包括出口退稅和進口降稅。

2.5 礦產資源戰略儲備

一是礦產品儲備，包括開采后未加工的原礦產品（如原油）、簡單加工的初級礦產品（如精礦、精煉金屬等）。二是礦產地儲備。建立政府和企業共同出資的礦產品儲備機制，初步形成國家能源與重要礦產資源、礦產品與大中型探明礦產地戰略儲備體系。三是技術儲備，指新研制的器材、設備、方法等暫不推向市場，僅儲備設計圖紙、資料、技術文件、標準等軟件，保管好工藝裝備。

2.6 其他鼓勵性政策

一是非常規能源開發，包括支持鈾礦資源后備基地建設，推進油砂、油頁巖等非常規能源礦產的勘查開發利用，因地制宜地開發利用地熱和淺層地溫能。二是加強礦產資源綜合利用。加強低品位、共伴生礦產資源的綜合勘查與綜合利用，充分利用礦產資源。

3 礦產資源管理參與宏觀調控存在的問題

3.1 礦產資源參與調控的目標和手段有待進一步明確

礦產資源政策參與宏觀調控起步較晚，還處于探索階段，需要在分析礦業宏觀經濟運行的基礎上，探索綜合運用行政、法律、經濟和技術手段，研究在礦產品價格高位運行的情況下我國礦產資源的總體發展戰略和政策導向，探索礦產資源與產業政策、金融政策、財稅政策有效配合的途徑和方式，進一步明確調控的目標和手段。

3.2 礦產資源參與調控的方式比較單一

目前，礦產資源參與宏觀調控方面，進行了不少探索，比如總量控制、礦業權投入的限制、出口配額等，但主要都是行政管理措施，還缺少更為有效的經濟手段以及其他有效的手段。

3.3 總量控制的效果需要進一步改善

從2002年開始，我國連續8年對全國鎢礦開采企業下達年度鎢礦開采總量控制指標，從2006年開始連續4年對全國稀土礦開采企業下達稀土開采總量控制指標，2009年開始對銻礦實行開采總量控制。2010年加強了對螢石和高鋁黏土等的調控。但是，總量控制的指標一直難以實現，效果不佳，原因是多方面的，但最主要的原因：一是缺乏行之有效的部門間協調機制；二是監管不力。

3.4重要礦產對外依存度居高不下

石油、鐵、銅、鋁是我國短缺礦產，每年從國外大量進口來滿足國內的旺盛需求。礦產品的大量進口使我國重要礦產的對外依存度居高不下。2000年以來，銅、鋁、鐵礦石的對外依存度均超過50%，石油對外依存度呈快速增長的趨勢。

3.5 短缺礦產品出口量較多

據統計，我國一些需要大量進口的礦產品存在出口過多的現象，有限礦產以初級礦產品形式進入國內外市場，高附加值的深加工礦產品比較少，大量的高附加值礦產品依賴進口。我國優勢的稀土深加工產品也主要依賴進口，超過80%的特種鋼依賴進口。

4 促進礦產資源管理參與宏觀調控的建議

4.1 正確認識礦產資源政策參與宏觀調控的作用

自2005年礦產資源政策參與宏觀調控以來，取得一定成效，解決了一些礦產資源管理方面的問題，但礦產資源政策參與宏觀調控不是解決礦產資源管理問題的“萬能藥”，而是以間接的方式參與礦產資源管理，在礦業發展偏離了正常軌道時進行干預，使之持續健康發展。

4.2 理清各級國土資源管理部門在礦產資源政策參與宏觀調控中的角色

國土資源部層面主要負責宏觀形勢研判、制定調控政策和檢查指導，省層面主要負責調控政策落實的協調和推進，市（縣）層面主要負責貫徹落實和情況反饋，通過上下聯動、協調一致來保障宏觀調控的及時性和有效性。

4.3 加強礦產資源相關部門間的協調與合作

礦產資源政策參與宏觀調控，涉及了資源管理、產業發展、海關外商、財稅管理等各個方面，需要加強部門之間的協調，從而形成從勘查、開采、加工、冶煉到進出口貿易等各個環節的全國統一的調控目標和政策，協調相關利益各方的權利，加強協調機制，進行定期、不定期的溝通協調，確保國家調控目標的實現和政策的權威性。

4.4 科學分配優勢礦產資源開采總量控制指標

優勢礦產資源開采總量控制指標的分配情況關系到該類礦種的可持續發展，因此在進行指標分配時必須做到科學合理。應建立相應的指標體系，對指標分配的進行評估，同時建立優勢礦產資源開采總量控制指標執行獎懲制度，分配指標時既要考慮該類礦產的可持續發展，又要兼顧中央政府、地方政府和人民群眾的利益。

4.5 探索建立中央政府、地方政府與企業聯合的礦產資源儲備體系新機制

一是建立起資源儲備為主，產品儲備為輔的多形式、立體化的礦產資源儲備體系。二是形成以政府為主導、企業為主體，金融支持、市場運作的運行構架。三是建立統一管理和分類運作相結合的管理模式。四是形成自主儲備和多方聯動相結合儲備方式。