促進社會資本投入礦產(chǎn)勘查領域政策的探討

王 斌

（中國地質(zhì)大學 （北京）地球科學與資源學院，北京 100083）

改革開放以來，社會成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。礦產(chǎn)勘查投資中，除少數(shù)幾種礦產(chǎn)外，民間資本都有所涉足，并逐步成為礦產(chǎn)資源勘查領域的重要力量。從發(fā)展趨勢上看，民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領域前景廣闊；民間資本進入礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領域不存在制度性障礙，在少數(shù)地區(qū)存在認識不到位、政策不落實的現(xiàn)象，應引起重視。

1 政策法規(guī)

1.1 鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策法規(guī)

從我國的歷史進程來看，1978年召開的黨的十一屆三中全會提出了在以公有制經(jīng)濟為主體的前提下發(fā)展多種經(jīng)濟成分的指導方針。上個世紀80年代后期，我國開始從法律上對非公有制經(jīng)濟加以確認并給予保護。為適應客觀形勢，我國不斷補充和完善非公有制經(jīng)濟方面的法律，這突出表現(xiàn)在《憲法》的修改上。2005年，國務院正式出臺了《關于鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“老36條”）。這是我國自建國以來第一部以促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展為主題的中央政府文件，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領域。2010年《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》頒布實施［1］，明確了進一步拓寬民間投資準入范圍的總體要求與鼓勵和引導民間資本進入的具體行業(yè)和領域，提出了鼓勵民間投資進入的具體途徑、方式與保障措施。

1.2 鼓勵民間資本投資礦產(chǎn)勘查的政策措施

1996年修改后實施的《礦產(chǎn)資源法》和1998年國務院頒布實施的三個配套法規(guī)（《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》）形成了我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資的基本保障制度。近年來，針對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中出現(xiàn)的新情況、新問題，通過不斷改革創(chuàng)新，形成了一系列配套的新制度。

1.2.1 礦業(yè)權“招、拍、掛”出讓制度營造了公平競爭環(huán)境

2000年以來，國土資源部制定的《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，對礦業(yè)權交易方式作了進一步規(guī)范細化，明確探礦權采礦權的出讓方式包括批準申請、招標、拍賣、掛牌，建立了通過市場競爭有償取得的礦業(yè)權，激活了民間資本投資礦產(chǎn)勘查開發(fā)的熱情。

1.2.2 礦業(yè)權分類分級管理制度降低了投資風險

2005年以來，國土資源部發(fā)布了《關于規(guī)范勘查許可證采礦許可證有關權限問題的通知》、《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》、《關于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權協(xié)議出讓管理有關問題的通知》等規(guī)范性文件，嚴格探礦權采礦權出讓審批權限和范圍，對高風險礦產(chǎn)按照國際慣例依法以申請在先，結合業(yè)績、勘查方案設計等要素出讓探礦權［2］。

1.2.3 礦業(yè)權有形市場顯化了民間資本進入和退出通道

2010年以來，國土資源部發(fā)布了《關于建立健全礦業(yè)權有形市場的通知》、《關于印發(fā)〈礦業(yè)權交易規(guī)則（試行）〉的通知》，極大地推進了我國礦業(yè)權有形市場的發(fā)展，為民間資本投資礦業(yè)提供公開、透明和規(guī)范的進入和退出通道，而且大大提高了礦產(chǎn)資源市場化配置的程度［3］。

1.2.4 實施找礦突破戰(zhàn)略為民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查領域提供巨大潛力

2011年10月，《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011～2020年）》出臺，提出“打造以市場為導向的多元化投資平臺，吸引社會資金投入礦產(chǎn)勘查開發(fā)”。在這一政策導向下，可以預計民間資本投資礦產(chǎn)勘查，將成為國家經(jīng)濟轉型過程中民營企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟結構、轉變發(fā)展方式、提高競爭力的又一選擇途徑。

(3)對于過程中產(chǎn)生的有機硫，應優(yōu)化各級催化劑組合方式，在硫磺回收單元不斷疊加水解，同時通過控制工藝條件，避免生成新的有機硫，控制克勞斯尾氣中的有機硫含量，最后保持加氫水解單元高效轉化，可將進入灼燒爐的有機硫含量降至最低。

2 各地鼓勵民間資本投資礦產(chǎn)勘查的實踐探索

2.1 建立和完善地質(zhì)勘查基金管理制度

江西、廣西等省區(qū)充分發(fā)揮地質(zhì)勘查基金對地質(zhì)找礦投入的政策調(diào)控和分擔勘查風險的作用，爭取財政加大對基礎地質(zhì)工作的投入，為整裝勘查選區(qū)提供依據(jù)，為招、拍、掛公開、公平、公正出讓探礦權提供比較可靠的找礦預測區(qū)塊，吸引在資金、技術、環(huán)保水平具有一流水準的企業(yè)參與礦產(chǎn)資源勘查。

2.2 提高礦業(yè)權人準入門檻

一是建立最低探礦權法人注冊資金制度，對進入礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領域的經(jīng)濟實體，除具備相應的資質(zhì)和管理能力，還必須具有較強的經(jīng)濟實力，例如陜西省規(guī)定能源類礦產(chǎn)探礦權申請人注冊資金不低于1000萬元、金屬類不低于800萬元。二是提高年度最低勘查投入標準，切實解決一些企事業(yè)單位和私營業(yè)主長期圈占地盤、圈而不探、以采代探等問題，三是建立勘查資金保障制度，礦業(yè)權人持有的礦業(yè)權數(shù)量、占有資源儲量要與其從業(yè)能力、資信相適應，一些地方已經(jīng)采取措施，對勘查單位的礦業(yè)權數(shù)量和承擔項目數(shù)量予以數(shù)量限制。

2.3 利用稅費手段抑制投機炒作

貴州省通過礦業(yè)權交易機構與稅務部門聯(lián)動，完善征收環(huán)節(jié)管理。河南省按照扶優(yōu)扶強、布局合理、有償出讓的原則，支持優(yōu)勢礦業(yè)企業(yè)按市場價格依法取得煤炭、鋁土礦、鉬、金、鐵、天然堿、巖鹽等重要礦種的后備資源礦業(yè)權。上述措施使優(yōu)勢資源向省重點企業(yè)聚集，抑制小企業(yè)的投資與炒作行為。

2.4 加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管

通過礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年檢與礦產(chǎn)資源開發(fā)整合、采礦權有償處置、礦山儲量動態(tài)監(jiān)測、采礦權標識牌設立等監(jiān)督管理方式，加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管。加大對礦產(chǎn)資源勘查開采違法違規(guī)行為的擾法監(jiān)察力度，嚴厲打擊無證勘查開采、非法轉讓礦業(yè)權的違法違規(guī)行為，促使投資企業(yè)依法投資，合法開采。

3 主要的問題

3.1 投資領域有冷有熱發(fā)展不平衡

目前來看，非礦企業(yè)進入勘查投資熱點則主要集中在有色金屬、貴金屬和黑色金屬。但總體看，礦產(chǎn)勘查還是滯后的，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場發(fā)育尚未成熟。近些年民間資金多投向勘查程度高、風險低的領域，真正需要大量資金投入的勘查程度低、風險大的領域，投入?yún)s遠遠不足。

3.2 部分地區(qū)行業(yè)準入存在隱形門檻

在一些地方，制度政策表面看起來并沒有限制民間資本的進入，但設置一些條件，民間資本對探礦權和采礦權的申請總是難以獲批，礦業(yè)對民營資本來說，一定程度上限制了民間資本在礦業(yè)領域的發(fā)展。

3.3 融資難問題未得到根本解決

3.4 礦業(yè)權新融資方式的監(jiān)管缺乏制度依據(jù)和手段

一些私募基金如中信產(chǎn)業(yè)基金等近幾年進入礦產(chǎn)資源勘查開采領域，廣泛入股有發(fā)展?jié)摿Φ牡V業(yè)權，其資金進入后，待其價值增長后獲得收益后就收回投資，屬典型的資本運作。礦業(yè)權資產(chǎn)抵押式信托融資，缺乏有效監(jiān)管平臺，增大礦業(yè)權交易管理風險。

3.5 政府服務體系有待進一步健全和完善

民營企業(yè)投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)獲取信息的渠道相對單一，且不固定。由于在購買礦業(yè)權中信息“不透明”，礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)技術要求較強，加大了獲取礦業(yè)權風險和成本

4 政策建議

當前民間資本投資礦產(chǎn)勘查開發(fā)的未來前景廣闊。能源礦產(chǎn)中煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)能源礦產(chǎn)的開發(fā)利用，非金屬礦產(chǎn)的新用途，尾礦二次開發(fā)利用，都為民間投資提供了新領域應加強政策引導和規(guī)范，推進民間資本投資礦業(yè)領域。

4.1 保障民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查的主體地位

在修改《礦產(chǎn)資源法》的過程中，應進一步明確民間資本在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中的主體地位，注重加強規(guī)定鼓勵民間資本投資礦產(chǎn)資源開發(fā)領域的政策和策略以及基本權利、義務和監(jiān)管原則，創(chuàng)造更加穩(wěn)定的投資和經(jīng)營環(huán)境，減少不確定性和投資風險，從而降低資本成本。

4.2 給民間資本“國民待遇”

清理和廢除礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領域限制性投資政策，消除隱性門檻，淡化所有制色彩，多從經(jīng)濟和法律角度設置準入條件；加強宣傳，特別是領導干部的宣傳，糾正“將資源配置給國有企業(yè)就相對安全”的心態(tài)，轉變觀念，減少資源配置的人為因素，加大礦產(chǎn)資源的市場化配置。

4.3 創(chuàng)造公平競爭環(huán)境

“兩個市場”分別指“礦業(yè)權流轉市場”和“礦業(yè)資本市場”。引入民間資本投資礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)，本質(zhì)上是希望通過“市場”的手段吸引和配置社會資金。實現(xiàn)這一目標，需要“兩個市場”的建立和規(guī)范化發(fā)展。理順礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理體制和建立健全相應的法律法規(guī)體系，改善礦業(yè)投資環(huán)境，加快礦業(yè)權交易市場建設。推動我國礦業(yè)金融體制改革，健全完善礦業(yè)要素市場，建立符合我國國情的風險勘查資本市場［4］、健全礦業(yè)資本市場體系，深化地勘單位改革，通過地勘基金和礦業(yè)銀行，為企業(yè)提供資金支持，促進礦產(chǎn)勘查開發(fā)持續(xù)健康發(fā)展。

4.4 建立健全動態(tài)監(jiān)測平臺，加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管

健全礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)動態(tài)監(jiān)測平臺，將勘查開發(fā)活動全過程納入監(jiān)測范圍，對礦業(yè)權人權利義務行使，礦業(yè)權流轉、礦業(yè)權人股權變化、儲量變化情況、環(huán)境保護情況等，進行全面監(jiān)測，引導民間資本真正投入勘查活動，推動礦產(chǎn)資源合理勘查開發(fā)，削弱資本“趨利性”特性和不正常流動帶來的負責影響，減少“囤積”和“炒作”的空間。

4.5 研究加強民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查服務和指導

發(fā)展中介評估機構有助于促進民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)行業(yè)。同時，政府部門也需要提供相關的信息和政策咨詢及信息、政策、法律等方面查詢服務，加快地質(zhì)資料信息集群化共享服務平臺建設，積極為民間資本投資主體提供國內(nèi)外地質(zhì)資料信息服務。對民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)提供技術支持。加大礦業(yè)投資宣傳和教育工作，提高投資者風險意識。

4.6 盡快建立注冊地質(zhì)師制度

盡快建立起以服務資本市場為目標的地質(zhì)師制度［5］。“以服務資本市場為目標”的核心是立法規(guī)范而不是簡單的行政管理，地質(zhì)師要為各類地質(zhì)資料的真實性承擔相應的法律責任。

4.7 進一步鼓勵民間資本“走出去”

在民間資本進行海外礦業(yè)投資時，鼓勵民企之間及與國企間相互參股，通過規(guī)模化和集團化的方式促進民營礦山企業(yè)發(fā)展。通過有序引導民間資本到國外獲取礦產(chǎn)資源權益，既有利于緩解國內(nèi)因流動性過剩而引發(fā)的通脹壓力，降低巨額外匯儲備面臨的貶值風險，從而維護我國金融安全［6］；同時，將存在巨大貶值風險的美元換成我國急需的戰(zhàn)略資源，可以有力擴大我國戰(zhàn)略資源儲備，從而提高國內(nèi)資源保障能力。

［1］國土資源部，全國工商聯(lián).鼓勵民間資本進入國土資源領域［EB/OL］.（2012-06-19）http：//finance.people.com.cn/GB/18223409.html.

［2］賀冰清.我國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查發(fā)展情況分析報告［J］.中國國土資源經(jīng)濟，2005（11）：20-23.

［3］晏波.礦業(yè)權交易效率與礦業(yè)權交易中心角色定位［J］.中國礦業(yè)，2009，18（1）：25-28.

［4］干飛.建立和發(fā)展我國礦產(chǎn)勘查資本市場［J］.當代經(jīng)濟，2009（17）：120-126.

［5］周琦.建立適應我國市場經(jīng)濟體制的注冊地質(zhì)師制度［J］.中國國土資源經(jīng)濟，2007（7）：25-26，41.

［6］葉錦華，陳正，梅燕雄，等.境外礦產(chǎn)勘查開發(fā)仍有十年機遇期——“境外礦產(chǎn)信息發(fā)布與礦產(chǎn)勘查論壇2012”透視［J］.資源導刊 ，2012（11）：9-10.