生態環境公益中社會公眾的廣泛參與

鄭 莉

（成都信息工程學院政治學院 四川成都 610225）

被國外稱作環境公民訴訟的環境公益訴訟，其實是美國在上個世紀70年代初創設的一項有關于生態環境保護的至關重要的法律制度，通過該項法律制度的頒行和實施，實現了社會公眾(或社會公眾團體)成為生態環境保護的重要力量。就我國而言，從生態環境公益訴訟的法制化看，生態環境公益訴訟的法律制度還很不成熟。與之相對應的是，理論界的環境法學專家、學者對環境公益訴訟社會公眾是否有參與的法律資格問題、參與的實體法律權益問題、如何參與等程序問題進行了廣泛、深入地探究，基本上達成了這樣的共識：環境公益法律制度的建構和完善，其基本法治精神不僅在于貫徹、實施相關的生態環境法律、法規等規范性文件，更重要的是以保障有利于整個國家、社會實現全面、協同、可持續發展的全社會的環境公共利益不受過度利用和破壞，使人們能夠在藍天白云、青山綠水的環境中健康、幸福、愜意地學習、工作、生活。因此，作為息息相關的社會公眾，理應成為提起環境公益訴訟的合格的主要主體。我國生態環鏡訴訟法律制度的完善應該結合中國的基本實際情況，逐漸吸納社會公眾的參與。

1 社會公眾參與生態環境公益訴訟的法理依據性

目前，絕大多數環境法學者都贊同：最早可追溯到羅馬法的“公共信托”理論是公眾參與生態環境公益訴訟提供了理論根基。該理論給我們指明了這樣的原理：為了保護公共利益和滿足更多社會公眾利用的目的，對空氣、水流、海岸、荒地等人類共有的共同資源等財產以信托方式由國王（政府）持有。無獨有偶的是，美國密執安大學約瑟夫·薩克斯教授也撰文——《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》第一次把該理論闡釋在環保領域的運用。該學術論文通過分析得出結論：水、空氣等與人類生活密不可分的環境要素是全體國民的共有財產，國民可以將他們的共有財產委托政府管理。政府在受托管理該生態環境共有資源的過程中，必須對廣大的社會公眾負責，不得濫用該環境行政權力，時刻接受社會公眾的監督；否則，公民將有權借助包括司法手段在內的途徑，針對政府的生態環境保護行政行為致使環境法益處于危險狀態時提起環境公益訴訟，以維護生態環境權益，保障生態安全等社會公共環境利益。由此可見，環境公益訴訟的主要價值在于：督促代表人民行使國家環境行政行為的依法和合理行使。

同時，被我國學術界廣泛研究、探析的環境民主理論也是生態環境公益訴訟社會公眾參與的又一重要理論依據。該理論被引入環境保護和環境治理中。發展至今，已經作為生態環境保護的一項重要法律原則。該理論的核心思想就是為社會公眾參與環境管理及其相關事務保駕護航；其重要的任務就是為保障社會公眾參與保護環境的界定具體的實體法律權利和義務。即，保障社會公眾依照法律規定依法為一定行為或者要求他人為或不為一定行為，以保障自身的或公共的環境利益不受損害。保障更多的社會公眾在環境立法、環境執法、環境法律、政策的實施等過程中，體現自己的意志。保障社會公眾在生態環境公益訴訟中享有充分的訴權，實現對生態環境保護的司法救濟。

2 社會公眾參與生態環境公益訴訟的現實緊迫性

公眾參與環境保護是與經濟發展、環境問題相伴而生的。環境問題不僅是一個社會問題，更是一個經濟、發展問題。隨著我國經濟、政治、文化等方面發展日漸駛入快車道，環境污染、生態破壞等環境問題日趨嚴重。我國的生態環境形勢堪稱每況日下，各種環境問題顯山露水，呈井噴式出現，并給我國國民的生產、生活帶來了諸多的影響。當然，毋庸置疑，在應對我國不容樂觀的生態環境形勢的過程中，從我國中國特色社會主義建設的實際看，強化國家、政府對我國生態環境平衡的管制，是必不可少亦是至關重要的途徑和渠道。但事與愿違，我國的生態環境問題并沒有得到根本緩解和有效遏制，也同樣遭遇了國際上其他發達國家在經濟發展中有效治理環境的“政府失靈”滑鐵盧，也承受了因政府的無為致使我國目前環境形勢成為了阻礙和制約我國經濟和社會進一步發展的令人堪憂的環境隱患。

同樣，市場對于作為其外部效應的衍生產品——治理環境、確保環境品質的成本分擔也存在調節失靈，在如何實現經濟發展與生態環境良性循環的面前無力回天。如若放任自流，必將導致市場機制對資源的優化組合的功能的發揮，最終制約著經濟發展、資源利用與環境治理的協調、永續發展的可持續前進道路。其結果就是不計成本的免費使用的具有典型“公地悲劇”特色的環境資源被無節制地開發、使用，從而造成水、空氣、礦產等自然資源的枯竭。與此同時，衍帶生態環境系統的過度承載、負重。在其不堪重負的情況下，生態環境的破壞、污染就成為了必然；社會經濟健康、可持續發展的損害每況愈下；人們舒適、健康、美好的生活漸行漸遠。為此，探尋有效遏制生態環境惡化，建構和完善包括社會公眾參與的社會調控機制迫在眉睫，也理所應當。

3 社會公眾參與生態環境公益訴訟的制度缺陷性

我國現行的環境法律、法規等不能為社會公眾參與生態環境公益訴訟提供強有力的法律準據。作為我國根本大法的憲法規定：我國的人民享有依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務等方面的權利。這可謂為社會公眾參與環境保護的司法救濟提供了憲法根據。但，其僅是公眾參與生態環境公益訴訟的綱領性指導方針，不能作為具體的法律準據。在憲法精神的指引下，1989年也頒行了生態環境基本法——《環境保護法》，該法進一步指出，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，為我國的廣大社會公眾參與環境保護進一步明確了基本法律原則。但，她依然存在過于原則的準據法缺陷，不能直接作為公眾參與環境公益訴訟的法律制度支持。隨后的生態環境保護行政法規——《國務院關于環境保護若干問題的決定》中具體化了建立公眾參與機制，以鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為，但其還是免不了過于籠統的原則性不足。2005年國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》進一步提出了建構環境民事和行政公訴制度立法指導精神，并為公眾參與生態環境保護指明了程序性法律制度建構的目標和方向。但，因缺乏具體的實體性內容和法律程序制度而形同虛設，沒能為公眾參與提供直接的制度準據。隨后的《環境影響評價法》、《環境信息公開暫行條例》等環境單行法律、法規、規章以及《物權法》、《侵權責任法》、《民事訴訟法》修正案等其他法律部門中有關生態環境保護立法也為社會公眾的參與提供了或多或少實體、程序法律制度保障。但令人遺憾的是，總體而言，目前的法律制度中依然客觀存在公眾參與法律能力不足和法律制度貧乏的法律盲區。

4 社會公眾參與生態環境公益訴訟制度完善的思考和展望

為進一步貫徹、落實中共中央關于科學發展觀的基本精神和基本理念，改善我國略有好轉但日益惡化的生態環境，實現人、社會、自然的和諧共生，最終走上物質文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態文明五位一體的永續發展的民族復興之路，應盡快構建符合我國實際的為公眾廣泛參與的生態環境公益訴訟法律制度。換言之，需要進一步以環境實體權法律制度的完善、建構為基礎，著重建構和完善包括訴訟理由、可訴對象、訴訟費用承擔、訴訟時效、舉證責任等程序性法律制度，以更好地保護生態環境社會公共利益，實現人、自然、社會的和諧，推進中國特色的生態文明建設，建成“中國夢”之——美麗中國。

[1]葉奕.美國人如何環境維權[M].網易新聞,2013.05.16.http://view.163.com/13/0516/16/8V0S0RIQ00012Q9L.html.

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[4]鄭莉.環境公益訴訟公眾參與合理性探析[M].理論與改革[M].2012（5）.