加大力度開發致密油和頁巖油增強國家能源安全保障

廖曉蓉，郭焦鋒，李維明

（1.中國石化股份有限公司西南油氣分公司，四川 成都610016；2.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010）

近年來，由于技術進步和良好的競爭環境，美國非常規油氣開發技術取得突破并發展迅猛，非常規油氣產量快速增長，頁巖氣已被公認為是美國能源市場的“博弈改變者”，頁巖油則是當前美國原油產量飆升的主要驅動力，美國一直謀求的“能源獨立”取得顯著進展。相比而言，我國的石油對外依存度不斷提高，至2012年底已達55%以上，國家能源安全形勢日趨嚴峻。而加大力度開發致密油和頁巖油等非常規石油資源，可大大提高我國石油的產量和供給能力、有效緩解國家能源安全的緊張局面。為此，在加快開發可再生能源的同時，迫切需要大力開發各種非常規石油資源，其中一個重要方面，就是要加大對致密油和頁巖油的開發力度。

1 致密油和頁巖油開發潛力不可忽視

致密油和頁巖油與常規石油一樣，具有資源豐富、利用廣泛等優點，有望成為我國能源領域最重要的接續利用資源之一。一方面，我國致密油和頁巖油資源豐富。第三次油氣資源評價的結果表明，全國致密氣和頁巖氣可采資源量為24萬億～32萬億m3，致密油和頁巖油資源量基本上與其相當（可采資源量約為100億～150億t），約為常規石油可采資源量（212億t）的60%。另一方面，我國致密油和頁巖油開發潛力很大。在一些主要資源國，致密油和頁巖油的開發利用已有比較成功的經驗，例如美國開發利用致密油和頁巖油已有50多年，目前其年產量可達1500萬t。我國也有在渤海灣、鄂爾多斯及松遼盆地開發利用的成功經驗可供借鑒。因此，根據國內外經驗，我國加大力度開發致密油和頁巖油具有較好基礎和有利條件，有望在3～5年內實現重大突破。

2 我國發展致密油和頁巖油仍面臨諸多難題

2.1 目前缺乏致密油和頁巖油發展戰略和規劃

近年來，我國相繼出臺的《中國的能源政策（2012）》白皮書、《能源發展“十二五”規劃》等文件，比較系統地闡明了石油工業的發展現狀、發展戰略和目標以及政策措施等。這些政策措施對我國石油工業的發展具有重要的影響和作用，但其中缺乏針對致密油和頁巖油的發展戰略和規劃。其原因：一是對致密油和頁巖油的特殊性認識不足，總是將其與常規石油“捆綁”在一起，基本上沒有體現出其特殊性。但事實上，致密油和頁巖油資源與常規石油資源有著十分明顯的差別，其特殊性主要表現為：地質條件異常復雜，具有低品位、低滲、埋深大及低產等特點。二是對致密油和頁巖油的重要性認識不足，缺乏針對致密油和頁巖油的發展戰略和相關規劃。據預測，我國致密油和頁巖油的探明可采地質儲量和產量有望快速上升，到2020年年產量可達5000萬t，是我國新增石油可采儲量和產量的主力軍。因此，應重新認識致密油和頁巖油在能源領域的地位和作用，鼓勵大力開發致密油和頁巖油。

2.2 勘探開發理論研究和技術基礎薄弱

致密油和頁巖油是需要通過大型人工壓裂才能形成工業生產的石油資源，是新崛起的能源資源生力軍，已在美國投入大規模開發利用。近年來，我國雖然在致密油勘探開發的理論與工程實踐方面取得了較大進展，但勘探方法、開采技術和開采設備都比較落后，如我國自行研發和生產的鉆機遠不能滿足要求、鉆井工藝落后、鉆井設備不配套等。而且，盡管我國已取得了部分區塊致密油和頁巖油勘探開發試驗的成功，但在致密油和頁巖油的地質研究和開采作業中，各石油公司基本都是在沿用美國的思路和方法（如油氣共伴生致密油開發技術、致密油和頁巖油井多層壓裂技術等），這種生搬硬套國外經驗的做法難以適應我國的實際地質情況，使得勘探開發效果不甚理想。

2.3 財稅政策存在優惠力度不夠、系統性較差等問題

一是現行的優惠政策力度不夠。為鼓勵致密油資源的合理開發利用，國家給予了一定的財稅優惠政策支持。這些政策在一定程度上激發了致密油生產企業的積極性，較為有效地帶動了致密油產量的大幅增加。但通過對若干家致密油生產企業的實際調研發現，在現行財稅優惠政策下，開發項目仍然是難以盈利或僅僅是微利。二是現行的財政補貼環節單一，缺乏系統性和針對性，不能很好地體現效率導向。在致密油的勘查、儲運等環節上基本沒有財稅優惠政策，現行的相關財稅政策也不配套，這導致了致密油領域各環節發展的不平衡，不利于致密油的快速發展。另外，我國目前的稅收政策側重于致密油的發展結果，而對其發展過程（如勘探、研發、試驗等）關注不夠、稅收優惠很少。

3 加大致密油和頁巖油開發力度，增強國家能源安全保障

3.1 盡快制定致密油和頁巖油發展戰略和相關規劃

提高致密油和頁巖油這一優質、高效、富有潛力的資源在我國能源領域的地位，是實現國家總體能源戰略的重要舉措。為此，建議盡快專門制定我國致密油和頁巖油發展戰略和相關規劃，從總體上對其開發進行戰略部署，進而確保該產業的健康、穩定和可持續發展。

3.2 大力加強致密油和頁巖油基礎理論研究，開展致密油和頁巖油勘探開發關鍵技術攻關

建議在常規石油地質學理論和方法的基礎上，借鑒國外先進的理論和經驗，建立致密油和頁巖油油藏的描述方法和參數體系，構建較完備的致密油和頁巖油油藏理論，為預測致密油和頁巖油富集區、指導勘探開發提供理論依據。另一方面，加大對致密油和頁巖油勘探開發關鍵技術的科技攻關，將泥頁巖儲層完井技術、高效壓裂和水平井壓裂技術、定向井和羽狀井技術等主要技術列入國家重大基礎研究項目計劃和國家自然科學基金重點研究項目計劃，并給予優先安排，以逐步形成適合我國致密油和頁巖油地質特點的勘探開發技術體系。

3.3 盡快完善我國致密油和頁巖油開發利用的財稅優惠政策

一要加大對致密油和頁巖油開發利用的補貼力度。減稅和補貼能夠在很大程度上提高致密油和頁巖油開發的經濟性，其中補貼的作用尤為明顯。相比而言，我國目前對煤層氣等非常規油氣資源開發利用的綜合補貼力度可達到氣價的30%～40%，而對致密油和頁巖油則幾乎沒有進行補貼。因此，建議比照煤層氣的優惠政策，加大對致密油和頁巖油開發利用的補貼力度。二要建立國家致密油和頁巖油產業發展基金。借鑒國外常規能源補貼非常規能源的先進經驗，建議國家建立致密油和頁巖油產業發展基金，所需資金由中央負擔，分別從石油特別收益金和石油增值稅等項目中提取，專項用于致密油和頁巖油的風險勘探和重大項目建設。三要免收資源稅。根據《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知》規定，為加快推進煤層氣產業的發展，對地面抽采煤層氣暫不征收資源稅。因此，建議比照煤層氣的做法，免收致密油和頁巖油開采的資源稅。此外，還要進一步建立健全財政補貼監督機制。目前我國對非常規石油財政補貼缺乏長期的監督約束機制，致使財政補貼資金的使用效果差強人意。隨著我國對非常規石油財政補貼額度的不斷增長，應進一步建立財政補貼監督約束機制，使得其真正發揮促進非常規石油資源產業發展的作用。