試論我國礦產資源法律制度的現況和缺陷

李德進

（1.武漢理工大學，湖北 武漢430070；2.廣西師范大學，廣西 桂林541004）

現階段，我國礦產資源的法律制度正隨實踐的深化而不斷完善、發展中，同時，礦產資源法律制度的本身尚且暴露不少的問題與漏洞。本文結合礦產資源現行的法律制度現狀，分析闡述其中的不足，并提出對應的解決方案。

1 礦產資源的有償制度

我國現行的《礦產資源法》中明文規定：國家推行采礦權、探礦權有償獲取的制度，不難發現，作為同財產所有權相互關聯的財產權，采礦權與探礦權會為法律權益主體創造一定的經濟收益，不單是勘測、開發礦產資源能力的證明，更是一類財產，礦產資源享有所有權的自然是國家，而從國家獲取開采、勘測礦產的權利，需是有償的。一般情況下，礦產資源的有償制度經由兩種途徑加以實現：一類是礦業權有償取得的制度，另一類便是對相應的礦產資源征收資源稅。

在20世紀90年代以前的計劃經濟時代，我國的礦業權通常是由行政手段無常授予，國家要承擔礦產資源前一個階段勘測經費，致使礦業權的取得方基本上無需付代價便能獲得礦業權，這間接導致低效開采與過度開發的狀況，無助于礦產資源的可持續開采。伴隨我國礦產法律體系的日臻健全，尤其是礦業權限被明確后，國家除征收礦產資源稅種以外，還構筑了礦產資源的征收補償機制。不過，需指出的是，因統一化的設置與規劃缺失，直接造成該征收補償機制在相當長一段時間內無法實現既定目標。

1.1 從礦產資源中獲得的利益無法實現合理化的分配

就當前來看，國民經濟的再分配中，礦產資源的每一方主體均不可避免地存在利益分配上的沖突。這主要表現于：初次分配環節，擁有礦產資源所有權限的國家，僅在資源補償費中凸顯自身的經濟權益，無法真切地彰顯國家對資源的財產性收益；第二次分配，礦產資源開發方需繳納較多的增值稅金，資源稅也不會進一步調整超額收益，未能真正地實現公義。

1994年，國家實行分稅制改革以來，地方政府不但開展礦產資源開采環境的監管與維護，還要擔負周邊資源環境的治理與整頓，這明顯加劇了開銷經費，唯有盡力贏得財務利潤，并易導致忽略對礦山周邊環境的治理。不難發現，中央與地方兩級在財政收益分配之間的不協調。

1.2 稅費體制無法實現有效使用礦產資源的目標

國家要征收一部分礦產資源，旨在為推動開礦企業嚴格自律、在開發利用過程中時刻做到節約。所以說，必須依照實際耗費的可儲備量進行定額征用，而不適合于按照礦產資源產品的銷售所得計入征用項目中。不過，依據現有模式開展征收活動，一方面，以礦產資源產品的出售所獲取的收益作為基數來計征，在很大意義上會促使資源企業開采富礦、摒棄貧礦的短視舉動；另一方面也會把礦產資源產品的洗選加工所得到的增值項目納入到“基礎稅收”中，無形之中降低了采礦企業對產品進行加工洗選的主動性。除此之外，若按實際開采、回采的基本系數作為減少資源過度耗費的手段，則難有成效。由于現今挖掘富礦、摒棄貧礦所產生的收益金額遠高于因開采率的下降而多收繳的資源補償費用。

我國礦產行業的稅收負擔較為繁重，《礦產資源法》第5條明確規定，開采礦產時，需同步繳納相應的資源補償費以及資源稅，前者按銷售所得的0.4%～4%征收，而縱觀世界大部分國家，礦產資源權利金費用率大都限定在2.2%～8.5%之間，不難發現，國家所規定的資源補償費同世界水平相比處于低水平。

1.3 礦產資源開發環境的保護不到位

在20世紀末，我國在開發礦產資源時往往“先污染、后治理”，盲目開采而不顧生態環境的承載力，因而凸顯過量的礦產環境問題。長期以來，因計劃經濟時代的影響，礦產開采的環境質量每況愈下，與此同時，環境治理的專項資金無法配套到位，政府對治理礦山污染的措施仍不夠。

2 礦產資源的行政監管制度

礦產資源法立法的初衷便是確保資源合理開發與有序利用，不可忽視的一點還有對相關礦產企業的經營管理開展細致地監管。其內容主要是在開采礦產資源前期進行地質勘測與科學規劃、對資源開展合理化的統計、批準并審核礦業權、資源開采中對資源的管理、對礦山將其周圍環境的保護和污染的防治、對稀缺特殊類礦產的嚴格開發管理等。當然，礦產資源在開發方面的監管職責仍包括管理過程中的諸多項目登記以及礦產相關信息材料的匯總與審閱；例如，礦業權的變更登記制以及勘測區登記制等。近些年以來，我國礦業權的市場化建設取得了舉國公認的進步，不過，采礦權和探礦權市場化的法律建設仍不盡完善，其法律方面的缺陷表現在以下幾個方面。

2.1 通行的管理模式運作低效，管理的要點不完整

現如今，為數不少的管理內容存在明顯的紕漏之處，在礦業權對辦理方面手續繁瑣、審核周期較長、所耗費的環節成本較高。從探礦權的評估、明確、審核、證件辦理，所通過的層級加多、機構眾多，需填寫并報請審核的資料較豐富，自然辦理費用高。譬如，礦產資源開采期間的環境治理與恢復問題，通常要由國家環保部門與國土部門競爭管理權限，不過關于這一問題的法律條款并未頒布出臺。

2.2 該領域的立法狀況跟不上礦產開采發展的潮流

礦產的開采權與探礦權市場，特別是現階段的一級市場在無規可循的情形下探索前行，新修訂的礦產資源法雖明確國家享有對采礦權探礦權有償獲得的權利，中央政府相應配套法律文件也明定允許經由招投標的途徑有償獲得采礦權探礦權，然而，對有償獲得的辦法并未直接明確。國家相關的管理機構盡管對出讓采礦權探礦權、包括以招投標的方式轉讓這兩種權限規定過標準方法，然而，這一系列辦法僅是一些規范類文件，更談不上“與實踐的要求相呼應”。

2.3 采礦權與探礦權在市場建設中的法律人才匱乏

毫無疑問，采礦權探礦權的市場法律建設隸屬于市場與礦業權兩大領域，在法制建設方面便需要精通礦業權與市場法律的專門人才，以便于達到法律理論與實踐的完美融合。在當前一個時期，我國的采礦權探礦權在市場規模上空前擴大，但在兩大領域的市場法律建設方面的優秀人才卻明顯匱乏，直接降低了采礦權探礦權在市場法律建設中的進度。在前幾年的部門改革后，負責管理礦產資源的員工被批量削減，再加上礦產資源領域的法律人才團隊跟不上形勢的需求，專業化、系統化的法律人才正成為采礦權探礦權法律建設的瓶頸。

2.4 礦產資源的各主管部門的職能互相重疊，不利于法律執行效率的提高

《礦產資源法》第十七條明確規定：若開發油氣資源以及一些放射性礦產資源時，必須經由中央政府所授權的主管機構完成審批，經發放相應的開采許可證件后，方能執行開采任務。這一款規定，緊縮了地質礦產部門的管轄權，礦業權被分割，很容易出現部門在管理時相互沖突的不良狀況。又如，在“水資源法”中有條款規定：在航道和排澇河道等地域范圍內若有開采砂金、砂石的行為，則需報請主管河道的部門審批，牽涉到航道的，需經航道管理部門聯同河道部門共同批準。作為礦產資源的礦石，國土部門同樣有權管理。由此可見，在法律執行中，兩大管理部門再次出現重疊與沖突的地方。國土部門會認為，水利部門降低收費的額度以便于吸引更多的沙農，同時也會質疑國土部門在發放證件時未能有效地規定地域范圍，以致于大提的安全收到威脅與挑戰。

2.5 礦業權在經濟交易中的中介機構設置不盡健全

在礦業權進行交易的過程中，市場主客體是必不可少的渠道，同時，市場中介的服務仍不可或缺，例如礦業權限的拍賣中介、礦業權的評估機構等。相對健全的礦業交易中介服務機構有助于規范市場經濟秩序，保障交易活動在更加透明、高效的環境下進行。然而目前，在礦業權限的交易中，相關中介服務范圍與深度仍無法適合發展需求。

2.6 礦產資源在管理中不能有效地動員社會力量，管理模式較為陳舊

進入2010年代，我國礦產資源在管理過程中仍延續過往直接管控的老套方式，管理規模雖有明顯增加，不過管理大都以行政手段進行，配合罰款、取消許可分配權等強制性手段。同發達國家前沿的資源管理手段比較，我國在資源管理層面的創新程度嚴重缺失、實際管理效果也大打折扣。

3 解決礦產資源法律制度存在問題的有效對策

3.1 加大立法力度，完善制度，為礦產資源法律制度的變革提供可靠的保障

在當前一個時期內，需繼續加大礦產資源保護的法律體系建設，關鍵要健全礦產資源的規劃制度、地質環保制度以及礦產開發監管制度等。繼續健全礦業控制權限機制，以礦業權的交易準則為重點，有力有序地推動社會服務類的礦產資源各項法律制度的有效執行，特別注重公益性地質勘探、地質資料的獲取和社會運用等諸多領域的制度。

第二，應努力將礦業權制度同土地使用制進行密切關聯。針對現今礦業用地的價值未能達到最大化的現狀，國家必須在取得礦產資源的資料初期，有規劃、有目的地收回相應相應礦業用地的使用權限，也就是說，把土地的使用權作為調整礦產資源合理開發與適當運用的有效途徑，以便于進一步優化礦業內部性。礦業權的使用人在獲取礦業權與土地使用權限的前提下，需對礦業用地的具體使用年限開展系統、科學化的評估，進而為其土地使用權限提供較為合理的價格補償機制，也為礦業權的有效實施奠定牢固的基礎。

第三，政府應強化外部性礦業的管控?，F階段，政府處理外部性礦業最可行的辦法便是讓其外部成本的“內部性”。具體而言，在通盤考慮環境成本以及其他生態環境因素后，做出全面、科學、系統、精確的探析，制定行之有效的外部性指標，在國家鉆讓礦業權限后，嚴格依照企業邊際的各項社會成本的調整原則，對不合乎規范指標的現象予以強制實施可靠的補償方法，進而逐步形成礦業權出讓金的一個關鍵構成部分，這一部分正好充當政府彌補礦業外部性資金的源泉。

第四，在設立礦產資源分類別管控制度。國家現行的 “礦業資源法”中有關分類、分級管控制度的條款內容并不十分科學、精確，法律在施行細則中所提到的一百多種礦產適用于同一部法律規范；在分級上，法律只純粹劃分了中央同地方省級政府礦產管理部門在礦產資源開采、勘測等審批權限，并未對省級以下的礦產行政性部門的資源管理權做出詳盡的規定。更為關鍵的是，管理內容在分工層面上具有顯著地 “一刀切”現象，并無針對性與側重性。

有鑒于此，要有效地克服中央與地方政府管理礦產資源的權限問題，需對不一樣的礦產資源種類采取特定的管理方式。要努力改變當前采礦權、探礦權等審批密集的局面，國土部門必須堅持以宏觀管理與行政監督并行不悖的原則，審批、發放證件工作由基層一級國土部門全權負責。推行礦產資源的分類管控制度，除關乎國計民生與國家安全的特大型號的礦床由中央統一管轄外，其余礦產的種類可由各省級政府分級進行管控，以便于提升礦產資源管理的質量與效率。

3.2 加大礦山環境的保護力度，出臺相應的法律條文

誠然，開采礦山會損害地質環境，甚至于次生性地質災害，對當地經濟社會的進步不利。為此，《礦產資源法》第十五條等施行細則中均提及環保，并對采礦權人的生態行為予以嚴格、具體、詳細的規定。然而，由于少部分采礦權人的環保意識差，資源開采完畢后便轉移地點，所衍生的地質問題無人問津，加大處置難度?；诖耍兜V產資源法》在修訂時需增加礦山環保的條文，對礦山地質環境的危險程度加以科學評估，進而出臺規范性的整治礦山環境的規劃細則；此外，還需構建礦山治理保證金制度，依據開采方的企業大小、規模以及礦山的品類征收相應的保證金，將其上繳至上級國土部門專項管理。

4 結語

總而言之，在新形勢下，應強化礦產資源的法律建設，正視礦產資源法律制度領域內所面臨的諸多缺陷，將法律工作的著力點放在礦產資源法律的規劃、開發監管的制度以及地質環保制度等。立足于法律適用與執行的現實狀況，更好地完善礦產資源法律體系。

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