淺析破壞草原案件的特點、原因及應對對策

文◎蘇喜民 楊文武

淺析破壞草原案件的特點、原因及應對對策

文◎蘇喜民*楊文武**

草原作為生態環境的重要組成部分，在生態文明建設中不可或缺。以河北省康保縣為例，擬對破壞草原案件的特點、原因及預防對策作一分析。

一、對破壞草原案件的特點剖析

康保縣位于河北省西北部、內蒙古高原南緣的壩上地區，境內草原面積近100萬畝，為涵養水源、防風固沙、調節氣候以及維護生態環境起到了重要作用。2012年以來，在康保縣組織開展的專項整治活動中，發現近三、四年來有3000畝左右的草地被非法占用或開墾，涉及到3個鄉鎮、9個行政村，相關人員已被依法追究責任。通過對非法破壞草原案進行分析，歸納起來有以下特點：

第一，私自開墾草原現象較為普遍。隨著農業稅等相關稅賦的取消和種糧補貼政策的落實，農民種糧積極性明顯提高，因現有的耕地都已承包到戶，再加上對草原保護認識不夠，一些肥沃的草原就成了被開墾的首選目標。這種情況占破壞草原案件的50%。

第二，“以租代征”情況嚴重。主要表現為村干部為了小集體的利益，假借全體村民同意，不向有關部門請示，未經批準就以承包協議的形式將草原長期承包給他人進行旅游開發，或進行各類工程建設，或堆放礦物質、礦渣等，導致草原植被遭到嚴重破壞。這種情況占破壞草原案件的40%。

第三，非法臨時占用草原現象時有發生。康保縣是一個以草原旅游為主的地區，旅游區周邊的群眾擅自在草原上開展經營性旅游活動現象增多，如跑馬、駕駛觀光車碾壓草原等；還有的在草原上取土、采砂。這種情況占破壞草原案件的10%。

二、破壞草原案件多發的原因

第一，群眾法律意識淡薄。通過對涉案人員進行調查，他們不知道有《草原法》，普遍認為破壞草原的行為不構成犯罪。

第二，部分草地定性確權不明。草地與林地、“四荒地”、荒漠地及其他未利用地的界線不清，管理職責不明。

第三，法律制度的不完善，也是破壞草原行為屢禁不止的重要原因。《草原法》雖規定了草原監管失職、非法開墾草原等草原犯罪行為，但在刑法典中沒有破壞草原犯罪的直接規定，只能間接適用刑法典，追究刑事責任往往相當困難。

第四，受經濟利益的驅動。近年來，國家出臺了一系列的強農惠農政策，農作物比較效益顯著提高，但從事草原畜牧業生產收入增長放緩，開墾草原種植農作物的源動力就越來越強。

第五，對破壞草原犯罪行為打擊不力。具體表現為以罰代刑，使違法行為人得不到應有的懲治。雖然對有些非法破壞草原的違法行為進行處罰，也要求恢復植被，但沒有跟蹤落實。

三、破壞草原案件的應對對策

第一，加強草原普法宣傳，增強維護生態的法治意識。采取媒體、送法下鄉等多種宣傳形式上，不斷擴大普法宣傳的覆蓋面，充分利用違法案例、反面典型等及時宣傳，提高警示教育作用，努力營造全社會保護生態、關愛草原的良好氛圍。

第二，解決草原的定性確權問題，切實抓好草原的保護工作。這就要求草原管理部門使每一塊草地做到 “圖上標識清楚、地上界線分明”，明確草原監管部門執法管理的具體范圍，從而對草原違法行為進行有效查處，草原植被才能得到有效的保護。

第三，完善《草原法》的配套法規，使破壞草原案件有法可依。一方面要按照《草原法》的相關要求，加快制定出臺配套法規和規章，制定基本草原保護、草原調查統計、草原植被恢復、草原征占用補償等方面配套法規以及地方性草原法規，彌補現有《草原法》的不足；另一方面最高人民法院、最高人民檢察院也應出臺關于草原犯罪的司法解釋，增強草原犯罪適用上的可操作性，加大對草原犯罪行為的懲治和打擊力度。

第四，加快建立草原補償機制，使草原生態保護可持續發展。國家應建立草原補貼制度，將支持農業的政策擴大到草原，實施種草補貼、牧草種子補貼等政策，對開展禁牧休牧、實施退牧還草的農民給予必要的經濟補償，建立保護草原者受益的長效機制。

第五，加大打擊破壞草原案件背后的失職瀆職犯罪。檢察機關要對因失職瀆職造成草原被毀的職務犯罪行為做到發現一起查處一起，對失職瀆職構成職務犯罪的工作人員，要堅決給予嚴懲，以此教育和警示草原執法工作人員要認真履行職責，樹立以保護草原為己任的責任意識。

*河北省張家口市人民檢察院法律政策研究室主任［075000］

**河北省康保縣人民檢察院檢察長［076650］