試論我國檢察訴訟監督方式及其完善

文◎楊迎澤 薛偉宏 聶利民 丁志鵬

一、檢察訴訟監督方式概述

何謂檢察訴訟監督方式（以下簡稱“監督方式”）？本文認為，它是指法定的檢方（亦即“檢察機關及其檢察人員”的統稱）依法適用檢察訴訟監督法律及其檢察訴訟監督權力的具體形式和方法。因此，監督方式與檢察訴訟監督途徑或渠道不同。前者強調的是，發現監督事項后而采取何種形式、方法對其實行監督；后者強調的是，通過哪些門路、途徑而發現監督事項——違法犯罪行為。

根據劃分標準的不同，可將監督方式分為許多種類：一據適用范圍的不同，可將其分為通用和專用監督方式兩類；二據監督者檢方與被監督者——羈押方、偵查方、檢察方、審判方、執行方和監管方“司法六方”關系差異，可將其分為內部和外部監督方式兩類；三據訴訟活動性質的不同，可將其分為檢察刑事、民事和行政訴訟監督方式3類；四據訴訟活動階段的不同，可將其分為檢方立案、偵查、起訴（或公訴）、審判和執行監督方式5類；五據被監督者性質的不同，可將其分為檢方羈押、偵查、檢察、審判、執行和監管監督方式6類。而每一類監督方式又包括許多種；每一種既可單獨適用，也可與其他監督方式同時適用。

二、我國檢察訴訟監督方式的不足與完善

總的來說，目前我國檢察訴訟監督效能并不高；不愿、不能、不敢、不忍監督以及不虛心、不情愿接受檢察訴訟監督現象，比比皆是。究其原因，突出表現為通用和專用監督方式的不足所致。為此，本文不僅主張借“兩院組織法”、“兩官法”、《行政訴訟法》再修正的有利時機，對以下10種通用檢察訴訟監督方式進行立法完善，也贊同“一方面，開拓創新，探索訴訟監督新方式。手段上，如建議更換辦案人、建議更換辦案機關（建議改變管轄權）、建議處分責任人（針對事中監督中較為直觀的違法行為或事后監督核實的嚴重違法行為）、質詢意見書（類似于說明不立案理由通知書，只是對象不同，發給負責人）；形式上，如同步監督、綜合監督（綜合運用各種監督手段）、聯動或合力監督（即在檢察一體化原則指導下，形成上下級、平級檢察機關之間和檢察機關內設部門之間相互銜接、配合、制約機制）。另一方面，打造平臺，拓展訴訟監督新渠道。真正實現同步監督、全程監督、全面監督，切實增強訴訟監督實效”之主張。

（一）公訴

所謂公訴，亦稱公益訴訟，是指有起訴權的國家機關代表國家對被告人進行控告，向法院提起訴訟并請求追究其法律責任的行為。它包括刑事、民事和行政訴訟公訴3種，也是通用監督方式之一。

而完善公訴監督方式的具體辦法，除依法用足用好糾正意見等現行公訴監督方式外，要依法建立健全量刑建議、民事和行政公訴監督方式。

（二）抗訴

所謂抗訴，亦稱抗議，是指檢方認為審判方作出的裁判確有錯誤時，提請有管轄權的審判方重新審理并予以糾正的監督方式。它包括刑事、民事和行政訴訟抗訴3種，同樣也是通用監督方式之一。

而完善抗訴監督方式的具體辦法，除應遵循“三大訴訟法”有關抗訴的規定外，還應遵循《關于刑事抗訴工作的若干意見》、《關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》、《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》等司法解釋規定，并徹底扭轉重刑事抗訴、輕民事行政抗訴的局面。

（三）檢察意見

所謂檢察意見，是指檢方依法履行檢察訴訟監督權責時，依法對“司法六方”在訴訟過程中發生的違法犯罪行為或者對具體案件處理錯誤，以書面形式依法向其或其上級等有關單位提出糾正意見的一種監督方式。它包括刑事、民事和行政訴訟檢察意見3種，也是一種常見的通用監督方式。

另外，檢察意見與檢察建議不同。前者是對事情的一定的看法并具有約束力，后者則是向有關單位、領導等提出的主張而無約束力；前者是下行文，后者是上行文或平行文；同時，兩者的內容載體——法律依據、適用范圍、格式和內容等也不盡相同。

此外，從《刑事訴訟法》或其司法解釋上說，檢察意見是法定監督方式；從《民事訴訟法》和《行政訴訟法》上講，它卻不是法定監督方式。但概言之，它卻不失為通用監督方式之一。

再者，目前，它除缺少法律規范外，實踐中的適用成效也不高：缺乏剛性；適用范圍隨意性較大，并常與檢察建議混同適用；適用程序沒有統一規范。因此，建議將檢察意見法律化。

（四）檢察建議

所謂檢察建議，是指檢方為促進法律正確實施與社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。它包括刑事、民事和行政訴訟檢察建議3種或者口頭與書面檢察建議兩種，也是實踐中最常用的通用監督方式。

目前，檢察建議的適用還有如下不足：對其重要性和針對性認識不足；適用范圍、主體和對象不明，并常與檢察意見混用；內容空泛，行文格式不統一；審批、登記、送達、歸檔等程序不完善，管理機制不健全；對其跟蹤督促、回訪考察落實不夠，整改效果不一。對此，一要在用足用好現行有關檢察建議法律及其司法解釋、規范性文件的同時，著力促其制度法律化；二要明確采用檢察建議參與社會管理的合理邊界，防止其被濫用。同時，要明確檢察建議問題的來源、適用對象和內容等事宜；三要提高檢察建議書的制作質量，嚴格按照《人民檢察院法律文書格式（樣本）》制作；四要明確審批、登記、送達和歸檔等制作程序，提高其制作質量。同時，建立健全檢察建議工作的跟蹤督促、回訪落實、內部考核、獎懲以及檢察建議的撤銷、變更等機制。其中關鍵，是將《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》規定，落到實處。

（五）糾正意見

所謂糾正意見，亦稱糾正違法意見，是指檢方在依法履行檢察訴訟監督權責時，發現“司法六方”在訴訟活動中存在違法犯罪行為時，依法向有關單位提出糾正違法犯罪意見的監督方式。它包括檢察刑事、民事和行政訴訟糾正意見3種或者口頭與書面糾正意見兩種，而實踐中常見的糾正意見有糾正違反法定程序、糾正違法、糾正錯捕和糾正漏捕4種。因此，它與檢察意見、檢察建議不同。區分關鍵在于，它主要針對訴訟活動中“司法六方”的程序違法行為而提出，“司法六方”必須予以糾正并回復。

而當下，糾正意見除缺少法律規范外，至少還有如下不足：狹窄的適用范圍限制了其發展空間；無序的適用程序降低了其適用效果；協調保障機制不健全使其流于形式。對此，一要用足用好有關糾正意見的現行規定；二要完善糾正意見立法，使其法律化；三要提高承載糾正意見之法律文書糾正違法通知書、糾正案件錯誤通知書、糾正案件決定錯誤通知書的制作質量，嚴格按照《人民檢察院法律文書格式（樣本）》規定制作。

（六）調閱案卷材料

所謂調閱案卷材料，亦即調閱、借閱和查閱（看）案卷材（資）料的統稱，是指檢方在依法履行檢察訴訟監督權責時，依法向作為被監督者的“司法六方”調閱相關案卷材料的行為。

盡管強調調閱案卷材料是法定的通用檢察訴訟監督方式之一，但目前對其立法規定并不完善。因此，本文主張，將其列入《檢察院組織法》中加以規定，并明確規定調閱的主體、審批、內容、文書、送達、程序等事宜。

（七）更換辦案人

所謂更換辦案人，是指檢方在依法履行檢察訴訟監督權責時，發現“司法六方”在立案、偵查、起訴、審判、執行和監管過程中有瀆職行為或其他影響案件公正處理情形時，依法建議“司法六方”更換相關辦案人員的監督方式。因此，它是一種特殊的檢察建議，不僅具有專業性、法律性、廣泛性、直接性和權威性等特點，也有深厚的理論基礎（即司法公正）、制度基礎（即回避制度）、權力基礎（即法律監督權及其訴訟監督權及其檢察訴訟監督權）。

另外，從廣義上講，它有《憲法》、《檢察院組織法》和“三大訴訟法”支撐；從狹義上說，目前，支撐它的法律僅限于司法解釋。如《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定 （試行）》第10條第 1、2款。

此外，盡管我們強調更換辦案人有利于防止司法及其訴訟腐敗，維護司法公正，但其也存有立法和司法不足：一是現行立法、司法解釋不完善以及具體操作程序不健全；二是司法人員瀆職具有極強的隱蔽性，導致其瀆職犯罪具有線索發現難、查證難、處理難和干擾阻力大“三難一大”特點；三是傳統監督方式滯后。為此，本文建議，可將檢方更換辦案人員建議權寫進《檢察院組織法》和《行政訴訟法》，并明確規定更換辦案人的條件、方式、程序和法律保障等問題。

（八）檢察長列席審委會

所謂檢察長列席審委會制度，亦即“人民檢察院檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度”的簡稱。它既是“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”憲法法律原則的具體體現，也是新中國特色社會主義司法的特色之一；既是新中國特色社會主義審判制度的特色之一，也是新中國特色社會主義檢察制度的特色之一。

此外，目前，本制度至少還有兩方面不足：立法上，列席監督的授權不明確，強度不夠，范圍不具體，隨意性大，程序不細，列席主體單一；司法實踐上，存在“十多十少”瓶頸：漠視維持多，重視探賾少；司法解釋多，法律規定少；原則規范多，具體規范少；溝通需要的多，列席監督多少；臨時列席得多，經常列席的少；被動接受得多，主動參與的少；刑事案件多，民行案件少；就案論案的，深刻反思的少；形式參與多，實質監督少；抱怨埋怨多，獻計獻策少。而打破這些瓶頸的關鍵，是將《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》等規定，落到實處。

（九）向人大常委會專題報告訴訟監督情況

所謂向人大常委會專題報告訴訟監督情況，有廣狹兩義。廣義的是指檢方依法將自身履行檢察訴訟監督權責的實際情況，向同級人大常委會報告的行為；狹義的是指檢方在向“司法六方”發出檢察訴訟監督文書的同時，將相關文書材料向同級人大報告，并定期向同級人大匯報被監督對象的整改和反饋情況，以進一步加強人大對于檢察訴訟監督工作的信息聯絡，彌補人大個案監督的不足，提高檢察訴訟監督效果，推動人大對檢察訴訟監督工作的領導和監督的一項創新性制度。因此，其主要內容有三：一是據有關規定，檢方向同級人大常委會報告的訴訟監督事項范圍主要有：發出的檢察訴訟監督類檢察建議書；發出的糾正違法通知書；提起的刑事抗訴案件；以民事行政案件再審檢察建議，建議法院再審的民事行政案件；提請上級檢察院對已生效民事行政判決、裁定提起抗訴的案件。二是向同級人大報告時所提交的材料主要包括：訴訟監督類檢察建議書，糾正違法通知書，刑事抗訴書，民事行政再審檢察建議書和民事行政提請抗訴報告書及相關證明材料；上述文書送達后，被監督對象的反饋材料；被送達人對糾正違法通知書和檢察建議書所提出的復議、復核后形成的證明材料等。三是報告工作的流程和時間要求。

（十）職務犯罪偵查

無疑，司法及其訴訟腐敗的登峰造極狀態，便是職務犯罪的產生。因此，從這個意義上說，如何有效地發現并查處訴訟過程中的職務犯罪，是檢察訴訟監督的最有效方式，也是最終手段。

如何查處訴訟過程中的職務犯罪，是檢察訴訟監督的永恒主題。為此，據《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定 （試行）》等規定，查處訴訟中的職務犯罪時，還應注意以下問題：一是對司法工作人員的瀆職行為可通過依法審查案卷材料、調查核實違法事實、提出糾正違法意見或者建議更換辦案人、立案偵查職務犯罪等措施進行法律監督。二是發現有證據證明司法工作人員在訴訟活動中涉嫌瀆職的，應當報經檢察長批準，及時進行調查核實；對于單位或者個人向檢方舉報或者控告司法工作人員在訴訟活動中有瀆職行為的，檢方應當受理并進行審查，對于需要進一步調查核實的，應當報經檢察長批準，及時進行調查核實。三是調查司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為，可以詢問有關當事人或者知情人，查閱、調取或者復制相關法律文書或者報案登記材料、案卷材料、罪犯改造材料，對受害人可以進行傷情檢查，但是不得限制被調查人的人身自由或者財產權利。四是對司法工作人員在訴訟活動中的涉嫌瀆職行為調查完畢后，應當制作調查報告，根據已經查明的情況提出處理意見，報檢察長決定后依法作出相應處理。

綜上所述，如何提高檢察訴訟監督效能，關鍵是改革完善檢察訴訟監督方式——“工欲善其事，必先利其器”。