基層院“四化”建設的實踐與思考

文◎錢善義

基層院“四化”建設的實踐與思考

文◎錢善義*

基層檢察院建設是全部檢察工作的基石，在檢察事業發展中具有全局性、基礎性、戰略性地位。在2011年6月1日召開的全國基層檢察院建設工作座談會上，最高檢常務副檢察長胡澤君指出，當前和今后一個時期，基層檢察院建設要以強化法律監督、強化自身監督、強化高素質隊伍建設為核心，大力推進基層檢察院“四化”建設，進一步提高基層檢察院建設整體水平，夯實檢察事業科學發展根基。那么“四化”建設的內涵何在？當前“四化”建設存在哪些問題？在“四化”建設只有標準沒有定勢且全國各地經濟文化差異較大的情況下，又如何進一步推進呢？筆者就以上問題進行了認真思考，并結合我院“四化”建設經驗，談談推進“四化”建設的拙見。

2009年2月11日，在“全國基層檢察院建設工作會議”上，時任中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康在會上強調，要大力推進基層檢察院執法規范化、隊伍專業化、管理科學化、保障現代化建設，即“四化”建設。這不僅是中央領導對我國檢察機關建設方向的殷切期望，也是廣大民眾對檢察工作的厚望和期待，更是未來檢察機關建設的行動指南。同年年初,最高人民檢察院印發了《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》,提出了“執法規范化、隊伍專業化、管理科學化和保障現代化的基層院建設方向,成為這一時期指導基層院建設的綱領性文件。2011年3月7日，最高人民檢察院印發了《關于進一步加強和改進人民檢察院基層建設的意見》，對深入推進基層檢察院“四化”建設進一步提出明確具體的要求。

一、當前“四化”建設存在的問題

2009年以來，在最高人民檢察院《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》及《關于進一步加強和改進人民檢察院基層建設的意見》的指引下,全國檢察機關深化改革，開拓創新，涌現出一大批“四化”建設先進院、示范院，為全國各地基層檢察院，尤其是為經濟落后地區檢察院建設提供了經驗。但有些基層檢察院對“四化”建設的前瞻性思考和深入研究不夠，工作思路還不夠寬，工作方法創新上還有局限，仍然按照常規模式開展。基層檢察院建設是一項長期、艱巨和動態的系統工程，仍存在一些制約基層檢察工作發展的瓶頸問題，需進一步研究和解決。

（一）隊伍專業化建設方面

突出表現為檢察官隊伍年齡結構不合理，案多人少的矛盾較為明顯。如我院目前46周歲以上的檢察官約占總數約57％，而36-45歲占15％，檢察官結構老齡化嚴重，年富力強的檢察人數偏少。另一個就是基層優秀人才短缺，基層人才流失現象存在，人才“進出口”不暢等。基層檢察官職級待遇偏低，一定程度上挫傷了干警的工作積極性，也不利于基層檢察院全面履行法律監督職能。各地經濟社會發展水平不同，地區收入存在較大差別，一定程度上影響檢察隊伍的穩定。

（二）管理科學化建設方面

突出表現為管理機制有待健全。內部管理機制不科學的問題仍然存在，未建立起科學有效的檢察官管理機制、日常管理機制等，存在行政管理人員與檢察官職能歸類不清，內部機構設置不合理影響到檢察職能高效發揮等問題。隊伍管理和選人用人機制有待進一步完善。

（三）保障現代化建設方面

鑒于過去設計條件的限制和信息化建設、規范化辦案形勢的快速發展，一些基層檢察院辦公用房存在一些問題，特別是個別基層院辦公與辦案用房交叉擁擠，不符合規范要求。少數基層檢察院基建欠債問題未得到有效解決，化解債務任務較重。同時，少數地方相關經費保障不足。少數地方財政執行保障標準不到位。“兩房”建設任務仍然任重道遠。

二、推進基層院“四化”建設的實踐與思考

(一)厘清思路，目標明確，穩步推進

檢察機關是法律監督機關，“強化法律監督，維護公平正義”是檢察工作的主題，是指導檢察工作的方向。把握方向，還要有明確的工作目標、清晰的工作思路。最高檢《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》（下稱‘規劃’）發布后，我院以規劃為行為指導，先后制定了2009年《貫徹落實高檢院〈規劃〉細則》；2010年《進一步貫徹高檢院〈規劃〉，加大爭創全國先進基層檢察院力度實施細則》；2012年《落實〈規劃〉攻堅年實施細則》，將工作目標具體化，將“四化”目標逐年推進，保證了“四化”建設有序進行。因此，推進基層檢察院“四化”建設，必須堅持檢察工作主題，以深入推進三項重點工作為著力點，以加強組織領導為保證，夯實檢察事業科學發展根基。必須認識到“四化”建設是一項系統工程，不可能一蹴而就，不同時期、不同地區基層檢察工作的特點、要求和重點各不相同。

(二)突出重點，有的放矢，抓好“四化”。“四化”建設內容豐富，涵蓋了基層院建設的方方面面

如何有力推進“四化”建設？筆者認為在深刻把握《規劃》精神基礎上，應當著重分析“四化”建設中存在的問題，立足實際，結合本地特點，尋找適合自身發展的最佳路徑，制定推進《規劃》建設工作方案。方案的實施要靠全體干警。下面介紹我院的“四化”建設實踐并提出一點建議。

1．在執法規范化上，以過程控制為重點。我院成立了副科級案件管理辦公室，強化案件統一管理，加強對辦案流程監督；全面落實辦案風險防控機制，建設高標準的辦案工作區，實行人力、制度、科技三位一體的監督模式，推進辦案文明規范，提高辦案的安全系數；嚴格辦案流程，制定《案件評查制度》、《案件辦案質量考評標準》等10類28項業務制度，并印刷成冊，干警人手一份。涵蓋了全部業務工作的各個環節，明確了辦案的具體標準和責任，并將規程執行情況納入科室年度責任目標考核。實行安全執法目標管理責任制、首辦責任制和錯案追究制；深入推進檢務公開，開通官方微博，編輯“檢察手機報”群發給代表、委員，拓寬外部監督平臺。

一點建議：推進執法規范化過程中，要做到“五規范”，即執法理念、執法行為、執法操作、執法監督、執法考核機制。執法理念上，要樹立理性、平和、文明、規范的執法理念；執法行為上，按照高檢院執法行為規范要求去做，比如著裝、用語等；執法操作上，要嚴格程序法的規定實施，樹立程序和實體并重的觀念；執法監督上，強化內外部監督，強化上級院對下級院的依法領導、監督，本級市人大常委會的依法監督、“三員”監督、輿論監督、人民群眾監督等。注重內部監督，實行廉政風險防控機制、黨風廉政建設責任制、高標準的辦案區、案管辦等；在考核機制上，制定科學規范的考核體系，做到獎懲分明，上級院對下級院的考核體系要進一步規范，進一步細化、量化，具有很強操作性，這對整體上推進“四化”建設起到了舉足輕重的作用。

2．在隊伍專業化上，以教育培訓為重點。我院堅持素質強檢，打造學習型、創新型、效能型、紀律型、和諧型“五型”檢察隊伍。實施人才戰略，制定《關于干警參加高層次學歷教育和司法考試的規定》等，鼓勵干警自學成才。院本科以上人員占總數80％，研究生學歷占總數8％。開展辦案、工作能手、優秀公訴人評選等活動。2009年來，共有1000余人次參加上級組織的各類培訓，投入業務培訓經費60余萬元，被安徽省檢察院表彰為業務培訓先進單位。堅持文化育檢，打造外部關系和順、內部關系和暢、人際關系和睦、人與環境和諧、執法辦案平和“五和”檢察隊伍。

一點建議：案多人少，加強隊伍專業化建設是必要的出路。因此要打造好“四支隊伍”即：領導班子、中層干部、一般干警、檢察輔助人員。充分發揮班子領頭雁的作用，優化班子結構，提高領導班子駕馭檢察工作、科學決策等能力。建立干警勤政廉政檔案，加強管理、考核和監督。中層干部在檢察工作中既是指揮員又是戰斗員，應加強中層干部的選拔任用，推行中層干部目標責任制、輪崗交流制。堅持責權利相統一，鼓勵和支持中層干部創造性地開展工作，著重提高中層干部隊伍的執行力。一般干警是推進檢察工作的具體執行者，應積極穩妥地抓好檢察人員分類管理工作，建立符合檢察工作特點和司法規律的檢察人員管理辦法、機制。檢察輔助人員是當前形勢下，緩解檢察機關案多人少的有益補充，應當嚴格“進出口”，加強對檢輔人員的管理與考核。同時，進一步強化教育培訓，突出抓好“三種人才”即專業技術人才、各類業務尖子人才、復合型人才。培養出一批精于專業、勤于學習、善于思考、樂于競爭的雙優人才，為檢察工作的發展注入新活力。

3．在管理科學化上，以制度建設為重點。健全日常管理機制，出臺《每周例會制度》、《工作反饋辦法》制度，對部署的工作落實情況及時督辦、反饋；實行黨風廉政建設責任制、效能建設明查暗訪通報、網上考勤、勤政廉政保證等制度，把勤政、廉政與效能、獎懲緊密結合起來；建立健全獎懲機制。制定《參加滁州市檢察機關業務、綜合考核獎勵制度》、《檢察信息宣傳調研工作獎勵辦法》等制度，調動干警工作積極性；開展人事改革，打造干部活動工程。推行公開選拔、競爭上崗、輪崗制度。2009年以來，新任了3名副檢察長，新配了2名黨組成員，交流了2名副檢察長，提拔了6名檢委會委員，解決了6名干警副科職級，提拔了6名干警為內設機構正職，任用了7名檢察員，13名助檢員。

一點建議：要建立并完善“四種”長效機制。一是隊伍管理獎勵機制。堅持以人為本，建立表彰獎勵機制。充分發揮榜樣的力量，傳遞檢察正能量。二是隊伍管理懲處機制。實行勤政廉政保證、目標績效考核制度，將干警的工資收入與崗位職責、工作業績和實際貢獻掛鉤。三是隊伍管理創新機制。創新是基層檢察院建設活的靈魂、健康發展的不竭動力、永葆生機的源泉。要求檢察干警必須不斷的對司法過程、社會發展規律和新類型案件進行探索和研究，大膽的開拓與創新，要有與時俱進的精神，要有敢于為人先的精神。四是人才制度。實施人才戰略，推行競爭上崗、輪崗，將一些德才兼備，以德為先，突出實績，群眾公認的人員推薦提拔到重要崗位上來。

4．在保障現代化上，以“兩房”建設為重點。我院2011年4月動工，2012年底投入使用。建成了一座面積近1萬m2，集辦公、辦案、教育為一體的多功能、現代化、信息化大樓。為建設現代化辦公辦案用房，先后10次組織人員赴江浙、廣東等地學習考察。加強信息化建設與硬件投入。2009年以來，共投入1000多萬元，建成了高標準機房、偵查指揮中心、視頻會議、辦案區、同步錄音錄像系統、案管中心、兩法銜接平臺和檢訊室等。有利的保障和促進檢察工作健康快速發展。投資200余萬元的省級廉政文化教育基地、星光走廊、文化墻正在緊鑼密鼓的建設中。

一點建議：檢務保障要抓“兩房”建設、抓經費、抓信息化建設。緊緊圍繞檢察工作主題和總體要求，堅持“抓保障、保中心、促發展”的工作方針，繼續加強基礎建設投入，解決“兩房”建設困難。重點以“兩房”（辦案用房和專業技術用房）建設為中心的基本建設，加大對經濟欠發達基層檢察院“兩房”建設的補助力度，在財政補助專款中安排“兩房”建設、維修專項經費，解決基層檢察院久拖不結的欠賬問題。加大經費保障力度，加快基礎設施建設、信息化建設，在基礎設施上要做到硬件要硬、軟件要強。結合現有辦公條件，提升辦案工作區的軟硬件設施，使自偵辦案工作更規范、更安全。深入實施科技強檢戰略，加大科技裝備的投入，提高檢察裝備的科技化水平，實現檢察機關辦案現代化和辦公自動化，提高工作和辦案效率。

(三)加強領導，協調推進，樹立品牌

近年來，院在上級院的堅強領導下，堅持以執法辦案為中心，統籌兼顧，突出創新，著力打造亮點。創新、完善了100余項制度，形成了一整套涵蓋業務規范、隊伍建設、保障能力的管理制度體系。檢察工作亮點層出，受到省市院領導肯定。如，實行新任檢察人員職業導師制度被作為2011年檢察工作亮點大篇幅刊登在《檢察日報》2版頭條；加強監管場所管理創新的做法被高檢院監所廳轉發推廣等；“爭創無職務犯罪單位”活動、“兩法銜接”工作納入市委、市政府年度績效考核體系等。目前，有10余項創新工作得到社會認可、被省內外檢察院借鑒，為打造更多明檢品牌，推進檢察工作科學發展奠定了基礎。

一點建議：推進“四化”建設，應當進一步加強上級院的組織領導作用，形成省院主導、市院主抓、基層院主責的局面。嚴格落實上級院領導聯系和承包基層院及業務部門對口指導工作制度，加強分類指導，具體指導，提高質量和效率。地(市)級院作為基層院建設的直接指揮者和組織者，要切實做好統籌規劃，注重“抓兩頭，帶中間”，充分發揮先進基層檢察院特別是“四化”示范院的典型效應，切實起到輻射帶動作用。同時，基層院要發揮主觀能動作用，立足實際，找準定位，克服畏難情緒，突出特色，打造品牌，不斷創新建設載體和平臺，全力推進“四化”建設。

*安徽省明光市人民檢察院副檢察長［239400］