關于檢察機關拓展行政執法檢察工作的思考

文◎白建云

一、當前行政檢察工作的現狀

從我省乃至于全國的行政檢察工作的現狀來看，主要存在以下的問題：

首先，思想上對于行政檢察工作的重要性認識不足。

其次，缺乏體系化的制度建構。現有的制度體系已經為行政檢察工作的拓展提供了制度性的資源，但是還缺乏精細化和體系化。與抗訴相比，抗訴工作作為民行處的工作重點，已經多年，不但形成了體系化的辦案規則，而且，也形成了與相關部門的工作銜接機制。而行政檢察工作在制度上恰恰缺少這一塊，既缺少辦案規則也缺少工作銜接機制。這也是導致行政檢察工作難以開展的主要原因之一。

第三，從工作機制上來說，已有的行政檢察工作呈分散化的樣態。從我院的實際情況來看，對于行政檢察工作，有多個部門有所涉及，民行處當仁不讓屬于行政檢察的主要工作部門；反瀆部門管理著一塊，他們主要是針對在瀆職行為尚不構成犯罪的情況之下，或者針對被監督部門存在不規范行為的時候，提出檢察建議進行整改。反瀆部門的行政檢察工作主要是一種事后監督，有特定對象的監督。偵監部門也管理著一塊。多頭管理的不足在于，力量分散，信息溝通不足，最終導致監督缺乏體系性、連續性和重點性。

第四，行政檢察工作部門組織程度不足。目前對于行政檢察工作的是一種民行合一、以民為主的工作機制：行政檢察工作和民事檢察工作合署辦公，緊緊圍繞民事抗訴開展工作，行政檢察工作既無分管業務領導、也無專職的辦案人員。從民行處人員的配備來看，山西省行政檢察部門民行處力量有所不足，只有10多個人，其中包括離崗和接近退休人員，所學專業基本上是民商法學和經濟法學，沒有學習研究行政法專業的人員。在這樣的組織和人員配備的情況下，民行處人員基本上忙于日常工作和抗訴工作，至于行政檢察工作，實在缺乏力量開展。

二、立足實際，積極拓展行政檢察工作

今后，為了促進行政檢察工作的開展，應該本著“依法探索，積極試點，穩步推進”的原則進行。依法探索指的是，要在現有的制度框架內，開展行政檢察工作；積極試點指的是，由于行政檢察工作屬于新型的工作領域，為了總結經驗，有序進行，積極開展試點工作具有重要意義；穩步推進指的是，要在試點的基礎之上，總結經驗，規范制度，積極推廣。

目前的工作應當從以下幾個方面入手：

第一，從思想上提高對于行政檢察工作重要性的認識，把行政檢察工作當中今后院里工作開展的重點之一。今后幾年，院里應當積極開展對于行政檢察工作研究和探索工作。首先，院黨組要在思想上把行政檢察工作重視起來，以帶動行政檢察工作的進行，要把行政檢察工作放到與自偵、公訴部門同等的位置來看待。其次，今后在每年的工作部署中，都要把行政檢察工作作為一項重要的內容。第三，要組織全院的干警進行有關行政檢察工作的學習，在全院干警之中，提高對于行政檢察工作重要性的認識。

第二，要成立一個開展行政檢察的臨時性的內部協調機構，負責關于行政檢察工作的開展。行政檢察工作對于檢察機關來說是一個比較新型的工作領域，在目前的組織機構的配備上，尚缺乏相應的領導機構和工作機構，因此，需要在院里成立一個由院領導負責，由民行處負責行政檢察工作的處領導參加的內部協調機構來協調行政檢察工作的開展。

第三，積極開展試點工作。行政檢察工作的是一項新型的工作領域，這個“新”字，決定了行政檢察工作不可能一下子就全方位地在全省范圍內拓展開來。本著積極穩妥的方針，行政檢察工作應該選擇試點單位進行試點，繼而總結經驗，最后再行在全省范圍之內進行推廣。就目前的情況來看，選擇兩個情況有所差異的地市，每個地市再選擇兩個縣區開展行政檢察的試點工作，其他有條件的市可以跟進。這樣的好處就在于，可以形成比較對照，便于經驗的總結。

第四，積極開展研究以及調研工作。由法律政策研究室牽頭，開展有關于行政檢察工作的課題研究。一方面，可以確定相關的研究性課題，在省內外進行招標，由高校科研院所以及檢察系統的研究人員對此進行研究，以期對行政檢察工作在理論上進行探索，為行政檢察工作的拓展提供理論依據。在此基礎之上，以政研室牽頭，在省內外積極開展相關的調研工作，選擇山東、湖北等已經開展行政檢察工作的省份進行調研。進行橫向比較，總結歸納對方經驗，以期對我行政檢察的工作的開展提供經驗指導。最后，在適當的時候，可以召開關于行政檢察工作的理論研討會，對行政檢察工作做全面性的理論探討和經驗的總結。

第五，在現有的基礎之上，對所涉及行政檢察的各部門的職能進行整合，將其歸到民行處統一進行管理。我們知道現存的行政檢察工作還處在“分而散”的戰國時代，彼此不相統帥，各自為戰。這樣的狀態和機制，非常不利于行政檢察工作的的開展，使得行政檢察工作既無明確的工作重點與目標，也無法集中力量，重點攻關，因此，需要整合目前的行政檢察工作，以期職權統一。在目前的工作職能框架下，將行政檢察工作歸口到民行處統一安排是一個比較適宜的辦法。這樣做既與民行處的職能相契合，又便于統一安排部署，開展工作。

第六，在現有的制度資源的基礎之上，對于人民警察的執法工作積極展開監督工作，要形成既有現實成效又有制度支撐的長效工作機制。總所周知，人民警察的執法工作在行政機關執法行為中，其地位與重要性是不言而喻的，人民群眾對人民警察的執法工作也是非常關注，因此，對于人民警察的執法行為進行行政檢察既有必要性也是非常重要；正如上文所述，在現有制度框架之內，《人民警察法》和《治安管理處罰法》對于其執法行為進行行政檢察進行了特別的授權，因此，因此，無論是從必要性還是可行性上，都應該對人民警察的執法行為開展行政檢察監督。具體的來說，應該由民行工作部門，制定對于人民警察執法行為進行行政檢察的工作規則，然后會知公安部門，形成彼此配合的工作機制，在此基礎之上，展開對于人民警察執法行為的行政檢察工作。

第七，要選擇一些重點行業開展行政檢察工作。行政執法領域非常寬廣，而行政檢察工作則是剛剛開展，其制度、工作機制、人員配備、經驗等等，都非常的不足，因此，要全面展開行政執法行為的行政檢察工作在目前的條件下，幾乎是不可能的工作。因此，要有目標性的選擇一些重點行業的執法行為進行行政檢察工作。就目前來看，可以選擇一些惠民工程和重點涉民領域進行行政檢察，這些工程和領域關系民眾疾苦和重要利益，應該對其開展行政檢察工作，比如這些領域包括城中村改造、土地出讓、食品安全、行政綜合執法等等，尤其是要針對城中村改造，應當派駐檢察室。另外，要對一些關涉社會發展的重要領域進行行政檢察監督，比如城市規劃、環境保護等領域。

第八，在前述工作的基礎之上，要形成對于行政檢察工作整套內部工作制度。現有的行政檢察內部工作制度非常不健全，應當組織相關部門的人員對行政檢察內部工作制度進行研究和制定，以期為行政檢察工作提供必要的制度支撐。

第九，在積累一些成果和經驗的基礎之上，要與人大法制部門進行對接，力圖人大通過在省內進行行政檢察的法規制度。從外省的經驗來看，山東、福建、北京等地已經通過地方權力機關為行政檢察工作的開展提供了必要的制度支撐，因此，我們也應該積極與人大展開聯系，以期通過相應的工作機制，乃至于出臺相應的地方性規范性文件，為我省的行政檢察工作的開展提供支持。

第十，要積極開展關于行政檢察工作的宣傳，要讓廣大人們群眾知悉行政檢察工作的重要性，積極配合行政檢察機關開展行政檢察工作。行政檢察還是一項新型的工作，廣大人民群眾對其的工作重要性，工作機制并不了解，因此，應該通過報紙、網絡等等信息和通訊手段對其介紹宣傳。