完善我國循環經濟法律體系的思考*

聶永有

（上海大學，上海200044）

完善我國循環經濟法律體系的思考*

聶永有

（上海大學，上海200044）

發展循環經濟，促進經濟的可持續增長，是中國未來階段社會發展的必然選擇。在這一背景下，構建和完善我國的循環經濟法律體系，顯得尤為重要。本文首先闡明了循環經濟法律體系完善的主要標準是：立法宗旨明確、法律結構齊全、法律的協調性和法律的有效性；接著詳細分析了我國目前循環經立法結構的現狀與存在的問題、我國循環經濟法律法規的協調性、科學性和有效性；最后從立法宗旨、立法結構、法律的協調性和有效性四個方面，提出了完善我國循環經濟法律體系的對策建議。

循環經濟；可持續發展；法律體系

一、問題的提出

在我國經濟持續快速發展的背景下，資源、環境與經濟增長之間的矛盾日益突出，以外延擴張，高投入、高消耗為特征的傳統經濟增長方式產生了越來越多的問題。一方面，物資的大量消耗，使得我們所擁有的各種資源和能源逐步趨向枯竭，給未來社會的發展帶來了極大的隱患；另一方面，大量的廢棄物又在不斷地蠶食著寶貴的土地資源，同時還對人類的生存環境造成了嚴重的污染。

如何保持經濟的可持續發展，構建人類社會的生態文明，是目前擺在我們面前的重要課題。循環經濟理論的提出并逐步為人們所接受，為解決這一難題提供了一種新的思路。

循環經濟本質上是一種生態保護型經濟，是運用生態學規律和經濟規律指導人類社會的經濟活動，其通過“資源—產品—再生資源”的反饋式流程最終實現人類社會的可持續發展和人與自然的和諧。

1、循環經濟立法的重要性循環經濟的外部性、公共性和信息不對稱性的特點，決定了循環經濟的發展，必須通過立法來加以引導和規范。

循環經濟的外部性。外部性的概念是由馬歇爾和庇古在20世紀初提出的，是指一個經濟主體(生產者或消費者)在自己的活動中對旁觀者的福利產生的一種有利影響或不利影響,外部性包括正外部性和負外部性。由于外部性是一種“非市場性”的附帶影響，所以以解決外部不經濟為特征的循環經濟目標無法通過市場機制自發實現。例如，像電子垃圾回收這種可以帶來正外部效應的產業單靠市場調節，只會造成劣品驅除良品的結果，正規企業因為追求經濟和生態雙贏目標的高成本投入弱化了其市場競爭優勢，但相應的成本卻無法通過市場得到充分的補償而最終導致退出市場。所以此時政府通過立法進行調節的重要性就凸顯出來。

循環經濟的公共性。環境資源是典型的公共產品，具有非排他性和非競爭性。在循環經濟中，企業在實現潔凈生產、投資控制污染和改善環境時，其不能防止其他企業搭便車的行為，這會挫傷企業的積極性，最終導致愿意投資改善環境的人越來越少，污染越來越嚴重。而此時，市場由于環境公共性的特性不能發揮作用，造成市場失靈。而政府作為社會整體利益的代表，就必須采取有效的規制手段來促進循環經濟的發展，保護環境這一公共產品，而立法就是最基礎也是最有效的手段之一。

循環經濟的信息不對稱性1。在循環經濟中，信息不對稱主要包括三方面：一是政府和企業之間的信息不對稱。企業由于自身利益的驅動，不會主動披露相關信息，甚至會披露虛假信息，造成相關管理部門因信息不完整和不準確而使管理效率低下，同時也影響了對于廢棄物排放信息的綜合利用，使循環經濟無法有效開展。二是企業與企業之間，即廢棄物的產生企業與再利用企業之間的信息不對稱。產生廢棄物的企業出于利益最大化目的，會刻意夸大自己的廢棄物的利用價值，造成廢棄物量少價高的假象，而此時以廢棄物為生產資料的再利用企業因為缺乏相關信息而處于被動地位，造成市場供給需求不對稱性。三是政府與公眾之間的信息不對稱。公眾的相關信息掌握不夠，無法發揮監督優勢，影響了循環社會的構建。此時就需要政府通過法律手段，從法律層面明確獎懲措施，使企業在法律準繩的約束下自律，從而平衡信息不對稱性。

2、構建和完善循環經濟法律體系的重要性

循環經濟立法是促進循環經濟發展的法制途徑，其主要任務就是調節循環經濟利益各方的合法權益，使之平衡，實現整個社會的整體福利，從法律層面保障循環經濟的發展。由于循環經濟的發展，直接關系到政府、企業和社會公眾的利益，因此，需要構建完整的法律體系。

近年來，隨著循環經濟理念逐漸被社會各界接受和重視，國內也相繼制定了一些有關循環經濟的法律法規。這些法律法規的頒布和實施，對促進我國循環經濟的發展起到了重要的作用。

然而，我們也應當清醒地看到，由于這些法律法規是零星地、個別地頒布實施的，在立法過程中缺乏總體設計，法律法規之間也缺乏有機的聯系和配套，因而，在實際實施過程中，也遇到了很多困難和問題。如立法層次不夠高，法律法規之間不配套，一些法律法規在實施過程中缺乏可操作性等，這在很大程度上削弱了法律法規實施的效果，同時又制造出一些新問題。這些問題的出現，應當引起我們的高度重視，構建和完善我國循環經濟的法律體系，是當前一項十分重要而又迫切的工作。

二、循環經濟法律體系完善的標準

建設和完善我國循環經濟的法律體系，是我們當前面臨的一項重要而緊迫的任務。從法律的制定和法律的執行來看，我們認為，完善的法律體系主要包涵四方面的內涵，一是立法宗旨明確；二是法律結構齊全；三是法律法規的配套與協調；四是法律法規在實施過程中的有效性。

1、立法宗旨明確

完善的法律體系，首先要有明確的立法宗旨，這是法律制定和法律執行的核心。從發達國家的立法過程看，這一點是十分清晰的。

德國是世界上最早進行循環經濟立法的國家之一。在法律出臺之前，他們就有明確的立法宗旨，并以此作為整個法律體系的核心和靈魂。德國循環經濟立法的理念是主要針對于廢棄物治理，從產品的開發、加工到廢棄物清除等各個環節都制定了詳盡的規定。其循環經濟立法的目的是二元性的，不但關注人的健康和生態系統的保護，同時也注重促進經濟和社會的發展，倡導“資源——產品——再生資源”的循環利用模式。

日本的循環經濟立法宗旨與德國相似，也是為了抑制自然資源的消費和降低環境負荷，強調廢棄物的源頭控制和再利用2。雖然其比德國在立法方面做得更為徹底，提出了構建“循環型社會”的理念，并以法律形式規定了計劃及計劃表，以保障理念的順利實施，但歸根結底，其更注重的仍然是污染的源頭控制。

此外，美國在進行循環經濟立法時，遵循的是污染防治型模式。而韓國則由于是日本產業轉移的重點區域，所以其立法理念為建設資源節約型環境產業，他們并未像日本一樣提出一整套發展循環經濟的法律體系，而是更注重循環經濟理念在生產層面的應用3。

2、法律結構齊全

循環經濟法律體系的構建，是一項系統工程，需要經過長期的努力，構建起包括基本法、專門法和相關法在內的完整的法律法規體系。在這一方面，德國、日本等國都有很多經驗值得我們借鑒。

德國早在1972年就頒布了《廢棄物處理法》；1974年制定了《聯邦污染物排放控制法》；1978年實施了“藍色天使”計劃；1986年制定了《廢物管理法》，明確了廢物管理的首選目標是避免廢物的產生,強調要通過節省資源的工藝技術和可循環的包裝系統,實現節省資源和避免廢物產生的廢物管理目標；1991年制定的《包裝條例》更是遵循了“資源——產品——資源再利用”的思路；1996年專門頒布了《包裝廢棄物處理法》和《循環經濟與廢物管理法》，目的在于促進循環經濟,保護自然環境,確保廢物按有利于環境的方式進行處理。

從1998年到2005年，德國共制定了《垃圾法》、《再生能源法》、《包裝法》、《電子產品、電器的流通回收及處理法》、《廢車限制條例》、《廢棄電池條例》等近20多部法律法規,形成了以《循環經濟與廢物管理法》為核心完整的法律法規體系。

德國的循環經濟法律體系主要可以概括為三方面4，即法律（包括《循環經濟與廢物管理法》、《德國廢棄物法案》、《環境義務法案》等）、條例（包括《廢棄物和殘余物控制條例》、《廢棄物處置條例》、《包裝以及包裝廢棄物管理條例》等）和指南（包括《城市固體廢棄物管理技術指南》、《廢棄物管理技術指南》等）。

日本是發達國家中循環經濟立法最為全面的國家。1949年東京都制定了《公害防止條例》，這也是日本首部環保方面法律。此后。其他地方政府，如大阪府、神奈川縣、福岡縣等也制定了相關條例。

1954年日本政府發布《廢棄物處理法》，取代了早在明治時期制定的日本歷史上第一部關于污物處理的法律——《污物掃除法》；1970年，制定了《固體廢棄物處理和公共清潔法》；1991年制定了《資源有效利用促進法》；1993年制定了《環境基本法》；1995年制定了《容器包裝分類回收及再生利用促進法》；1998年制定了《特定家用電器再生利用法》。而2000年被稱為日本“循環型社會元年”，在召開的“環保國會”上，通過了《循環型社會形成推進基本法》、《固體廢棄物處理和公共清潔法》、《資源有效利用促進法》等促進循環經濟發展的最重要的法律，從法制上確定了21世紀日本經濟和社會的發展方向，標志著日本已經構建了完備的循環經濟立法體系，循環經濟也進入了快速發展階段。

雖然韓國也面臨著資源短缺的現狀，但并沒有先設立基本法，而只是在一些具體領域設立了專項法，如《環境保護法》、《首都圈大氣環境改善特別法》、《建設廢棄物促進再生法》《國內不同水系特別法》、《廢棄物再利用責任制》、《電氣電子產品及汽車資源循環法》與《可持續發展基本法》等

3、法律的協調性

循環經濟的發展，是一項系統性的復雜工程，涉及到政府、企業、公眾等多個主體的行為和利益，必須審慎對待。法律體系的完整性和系統性，以及法律之間的配套和協調，是其能否發揮應有作用的關鍵因素。

日本在構建循環經濟的法律體系時，特別注重法律體系的完整性和法律之間的配套和協調。

目前，日本有關循環經濟的法律有三個層次。第一層次是作為基本法的三部法律，即《循環型社會形成推進基本法》、《固體廢棄物處理和公共清潔法》、《資源有效利用促進法》。其中，《循環型社會形成推進基本法》是關于循環經濟的根本大法；第二層次是六部專門法，分別是《容器包裝再生利用法》、《家電再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品再生利用法》、《汽車再生利用法》及《綠色采購法》等。第三層次是一系列相關法，如《環境基本法》、《PCB特措法》（有關推進聚乙烯氯化聯苯廢棄物正確處理的特別措施法）和《產業特措法》（有關解決特定產業廢棄物引起的污染問題的特別措施法）等。

此外，日本還設計了一系列的基本政策來和循環經濟法律體系相配套，如產品周期環境影響評價制度、3R制度、EPR制度、回收產業的助成制度、循環利用志愿者制度等。

4、法律的有效性

法律本身是否有效，是法律能否發揮作用的另一個關鍵因素。在這一方面，德國和日本的經驗給我們很好的啟示。

德國在《循環經濟與廢物管理法》等法律中，對政府、企業和公眾的權利、義務做出了非常明確的規定，同時，還設置了很多可以直接量化的指標，法律的可操作性極強。

日本的循環經濟相關法律也同樣如此。在立法過程中，采取“先易后難”的辦法，首先對涉及相關利益較少的廢棄物的再生利用進行立法，例如《家電再生利用法》只針對空調、冰箱、電視、洗衣機等;《汽車再生利用法》只針對車體、朔料、氣囊等進行回收再生利用。像《容器包裝分類回收及再生利用促進法》就是針對于其自身的國情來制定的，在這一法律出臺之前，日本的包裝廢棄物占生活垃圾總量的60，而法律出臺后，這一現象有了明顯的改觀，極大地緩解了日本的垃圾占地問題。《食品回收法》針對的是約占城市生活垃圾30比例的食品垃圾，這一法律促進了食品垃圾回收的同時，也一定程度上解決了農業生產的肥料問題。5

此外，日本的法律還對中央政府、地方政府、企業、社會公眾的權利和責任、義務進行了明確規定，如《家電再生利用法》對制造商、消費者、再生利用者分別規定了需要承擔的費用，《汽車再生利用法》設計了處理處置費的中介機構及責任等。

三、我國循環經濟法律體系的現狀分析

自從20世紀八、九十年代以來，循環經濟問題在我國逐漸被人們所關注，一系列有關環境保護和資源循環利用的法律法規相繼出臺，揭開了循環經濟立法的大幕。2009年1月1日，我國《循環經濟促進法》的正式實施，則標志著我國循環經濟立法上了一個新的臺階。

在循環經濟法律體系的構建過程中，立法結構、法律之間的協調性和法律的有效性是最重要的三個方面。下面，我們就從這三個方面，對我國循環經濟法律體系的現狀和存在的問題進行分析。

1、我國循環經濟法律的立法結構現狀與存在的問題

（1）我國循環經濟法律的立法結構

我國目前的循環經濟法律體系也是由基本法、專門法和相關法所構成。

①我國循環經濟法律體系中的基本法

作為我國循環經濟法律體系中的基本法，《循環經濟促進法》于2009年1月1日正式實施生效。與西方發達國家發展循環經濟一般側重于廢物再生利用不同的是，我國《循環經濟促進法》選擇了“減量化優先”的原則，集中主要能力解決能源消耗高、環境污染厲害等重大問題。其作為循環經濟法律體系中最重要的基本法，較為全面地規定了循環經濟制度，對于中國循環經濟的發展具有里程碑式的深遠意義。

②我國循環經濟法律體系中的專門法

目前我國循環經濟法律體系中的專門法主要包括《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》等。

③我國循環經濟法律體系中的相關法

我國循環經濟法律體系中的相關法，主要是指一些與環境保護、污染防治、清潔生產等相關的法律法規和部門規章、環保技術標準等。具體來說，主要由三部分組成：

一是由全國人大制定并頒布實施的一些法律，如《環境保護法》、《水資源污染防治法》、《大氣污染防治法》等。

二是由國務院以及其他政府部門頒布實施的相關條例，如《再生資源回收管理條例》、《廢舊家電回收利用管理辦法》、《強制回收的產品和包裝物回收管理辦法》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規定》等。

三是由地方人大和政府頒布實施的地方性法律法規，如《上海市再生資源回收管理辦法》、《山西省清潔生產審核實施細則》、《云南省清潔生產審核實施辦法》、《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》、《深圳經濟特區循環經濟促進條例》、《廈門市人民代表大會常務委員會關于發展循環經濟的決定》等。

（2）我國循環經濟立法結構方面存在的問題

①基本法方面存在的問題

在我國的循環經濟基本法中，《循環經濟促進法》無疑是最重要的一部法律。《循環經濟促進法》的頒布實施，對我國循環經濟的發展起到了很大的促進作用，值得我們充分肯定。

然而，在實踐中，我們也發現，這一法律也存在著一些不足，主要表現在以下幾個方面：

一是《循環經濟促進法》的核心是引導和促進循環經濟的發展，因而，整部法律的強制性不足，缺乏有效的強制手段，這樣就使得這部法律的執法效果受到影響。

二是《循環經濟促進法》整部法律多是授權性條款或原則性規定，缺乏可操作性，如涉及到專項資金、科技、稅收等方面的問題，都沒有明確的規定，對企業經營、包裝、垃圾處理、建筑、食品等問題，只有原則上的闡述，缺乏具體的實施手段和方法。

三是在《循環經濟促進法》中，堅持減量化優先原則，這與以前的多部環境保護法律法規注重末端處理不同，把工作重點放到了源頭減量化上，這在一定程度上造成了企業工作重點的前移，直接增加了企業的生產負擔，同時，企業又要承擔回收利用的責任，就會導致成本上升，為追求效益，企業必然會出現繼續進行傳統生產模式的情況。

四是在《循環經濟促進法》中，雖然確定了主管循環經濟工作的部門是國家和地方政府的發改委，但作為循環經濟核心內容的資源回收與再利用工作的主管部門卻是商務部及各地的商務委，而環境保護的主管部門是環保部和各地環保局，生活垃圾的減量化管理工作則是由地方環衛部門負責。環保、改革、經濟、監察、司法、工商、安監等部門都對循環經濟執法擁有一定的權力，但又未能明確各自的權力。多元化的管理主體導致職責不清，效率低下。

②專門法和相關法方面存在的問題

由于專門法和相關法是多年來由不同的部門逐步頒布和實施的，因此，不少法律法規缺乏系統性和可操作性，總體缺乏統一性和一致性，使得現有循環經濟立法難以形成具有權威性和穩定性的體系。地方立法滯后且不配套。除了貴陽、深圳、遼寧、上海、北京等省市外，絕大多數省市都還未啟動循環經濟的立法工作。

我國的循環法律法規涉及企業的部分較多，但關于公民責任的很少，這忽視了循環經濟中最為重要的推動力量，不利于循環經濟的發展。也不利于公民形成環保意識。在相關的法律法規中，對于回收廢棄物的責任主體并未明確規定，普遍傾向于生產者，而且當生產者不履行責任時，對于其的懲戒措施則側重于事后補償，不利于生產者積極主動改進生產技術和節約資源。

此外，資源的價格形成機制不完善，使企業普遍缺乏進行循環生產的動力。資源稅和增值稅存在問題，由于初始資源價格偏低，會縱容企業的粗放型經營，而現存的增值稅征收模式，會使循環利用的企業承擔更高的賦稅，從而降低其競爭力，不利于循環生產模式的推廣。

2、我國循環經濟相關法律法規的協調性和科學性問題

（1）我國循環經濟相關法律法規的協調性問題

在循環經濟相關法律法規的協調性方面，存在著一些問題。如循環經濟法與其相關法律有重復、交叉甚至沖突之處。在《固體廢物污染環境防治法》中，對生產者延伸責任、限制過度包裝、農業產品回收利用等方面都有著具體的規定，而《循環經濟促進法》中對這些內容也有相應的規定，兩者之間不僅有重復，而且在一些提法上并不完全一致。

在《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》中，都提到了強制回收目錄的問題，但在由誰來制定強制回收目錄問題上，兩者明顯發生了沖突。在《清潔生產促進法》中規定:“生產、銷售被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須在產品報廢和包裝物使用后對該產品和包裝物進行回收；強制回收的產品和包裝物的目錄和具體回收辦法，由國務院經濟貿易行政主管部門制定。”而在《循環經濟促進法》中，則規定:“強制回收的產品和包裝物的名錄及管理辦法，由國務院循環經濟發展綜合管理部門規定”。

此外，在循環經濟方面的各項法律、法規中，對行政主管部門的監管職責分別作出了相應的規定。但由于這些法律法規之間缺乏協調，使得不同部門職責不清，多頭管理，致使行政主管部門無法真正地對循環經濟實行統一監督管理。環保、改革、經濟、監察、司法、工商、安監等部門都對循環經濟執法擁有一定的權力，但又不能明確各自的權力。多元化的執法主體帶來對同一事件的交義處理。

（2）我國循環經濟法律體系的科學性問題

在循環經濟法律法規的科學性方面，也存在著一些問題，需要我們予以重視，并加以改進。

①激勵政策和措施有待進一步落實

循環經濟的發展，離不開激勵和約束機制。目前，我國在推動循環經濟發展的過程中，的激勵機制還不健全，相關政策和措施還有待于進一步強化，循環經濟發展所必需的統計制度、考核制度、目標責任制度、表彰獎勵制度、準入制度和淘汰制度等還有待完善，有利于資源節約和合理利用的價格政策尚不健全)對量大而廣、節能潛力大的重點用能產品，尚未建立起完善的能效標準和能效標識體系，進入則稅政策支撐體系，資源稅改革、開征環境稅、完善消費稅等稅收政策的調整也尚未到位。6

②支持系統尚顯薄弱

在我國循環經濟的發展過程中，經濟技術支撐體系建設還較為滯后，技術進步對循環經濟發展的支撐與引領作用有待進一步發揮。

循環經濟評價指標體系不完善不規范，尚不能對循環經濟的發展水平作準確的評估，循環經濟標準體系建設較為滯后。7

③法律法規的可操作性不強

由于循環經濟系列法律法規中很多條文過于原則化，缺乏具體的規定，使得執法過程中缺乏可操作性。現行的幾部涉及循環經濟方面的法律，對企業特別是對地方政府的約束力明顯不足，因而法律的威懾力、影響力有限，法律責任難以追究。在執法實踐中，以罰代管現象過多、過亂，企業環境違法處罰過輕，加上地方政府充當違法企業的“保護傘”，真正能夠做到公正執法、依法執法的地區并不太多。

此外，在很多問題上，執法權力還缺乏相應的法律保障。除了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第46條所規定的危險廢物代為處置和《中華人民共和國行政處罰法》第51條第一款的規定加處每日3罰款的執行罰款等少數幾條明確規定的法律條款外，行政部門在執法時都要向人民法院申請執法權，這就不可避免地造成行政部門不敢執法，難以執法的局面。

3、我國循環經濟相關的法律法規的有效性問題

近年來，隨著循環經濟理念的日益深入人心，各級政府對循環經濟的發展也越來越重視，循環經濟相關的法律法規也得到了較好的貫徹實施，取得了一系列明顯的成效。有力地促進了我國循環經濟的發展，保證了節能減排工作的順利推進。

（1）普及和推廣了循環經濟的理念

循環經濟法律法規的實施，使得越來越多的人開始了解和認識到循環經濟的重要性，對循環經濟在中國的發展，起到了很好的推動作用。

目前在我國，循環經濟已經走上了快速發展的軌道，這對轉變我國經濟增長方式，推動節能減排工作起到了重要的作用。

（2）推動了靜脈產業的發展

在循環經濟的發展過程中，靜脈產業（資源循環利用產業）迎來了很好的發展契機。為了貫徹落實《循環經濟促進法》的相關規定，在商務部等單位的牽頭下，我國再生資源回收體系的建設有了快速發展。以信息化、規模化為特征的新型回收網絡正在逐步取代“游擊隊”式的傳統回收網絡，為這一產業的未來發展，奠定了良好的基礎。同時，靜脈產業的發展，又創造了大量的就業機會，使得經濟效益、環境效益和社會效益同時得到提升。

（3）促進了生態工業園區的建設

以循環經濟為核心的現代生態工業園區近年來有了很大的發展。循環經濟的試點工作達到了很大的發展。經國務院批準，國家發展改革委會同環境保護部、科技部、則政部、商務部、國家統計局六部門啟動實施了兩批循環經濟試點，先后確定192家試點單位，安排中央預算投資20多億元，支持了300多個循環經濟項目，多數試點企業在發展循環經濟中獲得了明顯的經濟效益，從區域、園區、行業、企業等層而形成了一系列成功的循環經濟發展模式。

四、完善我國循環經濟法律體系的思考

1、在立法宗旨方面

在剛剛召開的中共第十八次代表大會上，生態文明建設被寫入了黨章，生態文明建設的戰略地位更加明確。作為生態文明重要組成部分的循環經濟，更是應該從國家戰略層面得到確認。

從我國的國情來看，首先應該在憲法中確認發展循環經濟的重要性和確定循環經濟的地位。將發展循環經濟、走生態經濟道路的內容寫入國家憲法。是建立循環經濟法律制度最重要的環節。因為憲法是國家的根本大法。任何部門法都必須在憲法指導下制定，這樣會增強循環經濟法的權威性。

2、在立法結構方面

在構建和完善循環經濟法律體系的過程中，首先應當保證法律法規的科學性，強化基本法、專門法和相關法之間的協調性。

要重視進行立法調研，整理中國現存各項關于循環經濟的法律法規，并對其實施效果進行評估，有利的加強完善，不利的果斷摒棄。先在相對成熟的領域下手制定配套法律法規，然后再制定專門法，最后再制定與修改基本法。

①相關法的制定與完善

在相關法的制定中，近期可重點考慮制定《生產者責任法》、《環境稅收法》、《綠色采購法》、《產業結構調整暫行規定》、《產業結構調整指導目錄》等法律法規。同時，做好《環保產業法》、《環境服務中介機構管理條例》、《靜脈產業促進法》等法律法規的前期準備工作。

②專門法的制定與完善

加快制定專項法規，特別是要針對幾種排放量大，污染嚴重，而技術較成熟的廢物循環領域，如《容器包裝再生利用法》、《家電再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品再生利用法》、《汽車再生利用法》等。

③基本法的修改和完善

作為發展循環經濟的最重要法律——《循環經濟促進法》的修改完善更為重要。從長遠來看，僅僅有《循環經濟促進法》是遠遠不夠的，應當對該法律進行較大幅度的修改和完善，使之成為《建設循環型社會基本法》。

從近期看，需要對《循環經濟促進法》的有關條款進行修改，使之更加完善，更加有可操作性。

第一，應當明確生產者責任延伸制。生產者責任延伸不但包括通常理解的末端延伸責任，還包括源頭延伸責任，如要求生產者采用有利于產品廢物回收、再生利用和無害化處置的原材料。由于我國現階段法律法規中，嚴格意義上的生產者責任延伸規定比較少。因此，要增加生產者責任延伸的范圍，加入源頭延伸責任。

第二，強化社會組織和公眾在循環經濟法律法規實施中的作用。應當通過循環經濟立法明確在循環經濟領域，公眾的知情權、決策權、監督權、參與權、聽證權和獲得救濟的權利等，同時明確權利的主體、客體和具體內容以及權利的救濟途徑和方式。同時，為增強循環經濟法的可操作性，需要制定與完善相關制度和措施，強化其對循環經濟的促進和保障作用。8

第三，進一步完善信息披露制度。應把企業環境信息披露方面也寫進法律。法律應當列明有毒有害物質排放清單，規定企業每年將向環境排放有毒有害物質的量報告給政府，由政府負責向公眾公開。這樣可以實現公眾監督，有效的減少有毒有害物質的排放。

第四，應當在法律中進一步規定循環經濟標識制度。我國現行《循環經濟促進法》關于產品資源消耗標識制度，向消費者提供了必要的信息，使消費者容易得到并獲知產品的資源消耗和資源循環利用水平。法律還應當完善循環經濟法律方面的標識，增加標識的種類，如：關于節能、節水、廢物再生利用等環境和資源方面的產品標識。

3、在法律法規的協調性方面

在法律法規的協調性方面，首先要做到的是不同層次的法律法規的協調。在憲法的引領下，以《循環經濟促進法》（將來應當逐步修改完善成為《建設循環性社會基本法》為基礎，修改和完善各種專門法和相關法，使其立法宗旨、主要條款以及執法主體等核心內容與基本法相一致。如應該修改《中華人民共和國環境保護法》等法律，改變其末端治理的思想，用源頭防治的思想來與基本法相匹配；可考慮在未來取消與基本法有很多重發且不太有可操作性的《清潔生產促進法》。

其次，要注重同級法律法規之間的協調，立法機構要特別注意協調由不同主管部門起草的法律法規，避免由于注重部門利益而導致法律法規之間出現矛盾和沖突。

第三，要注重法律法規內部的協調，避免發生自相矛盾的情況，更要防止法律法規的實施結果出現和立法宗旨背離的情況。

4、在法律的有效性方面

①加大循環經濟的執法力度，賦予循環經濟執法部門強制執行的權力

由于在現行的《循環經濟促進法》中，沒有賦予循環經濟執法部門強制執行的權力，因此，在很大程度上影響了執法的效果。因此，應當盡快修訂相關的法律法規，賦予循環經濟執法部門強制執行的權力。

在此基礎上，應加大循環經濟的執法力度。使執法部門有權依法采取查封、凍結、扣押等強制措施，以達到及時管理的目的；賦子循環經濟執法部門限期治理和關停企業的決定權。

②強化激勵約束機制，引導企業遵紀守法

對于企業，從約束和激勵兩個方面入手，對專門事項進行稅費調整，如減稅，優惠政策，對綠色產品進行成本價格分析，從而核算出各種補貼標準等。并將這些都在法律法規中進行明確而詳細的規定。

③明確公眾的參與方法和途徑，提高公民參與的意識

在循環經濟法律法規中，應明確公民的參與方法和行使監督權的途徑、方法和程序。增加責任性條款，如明確消費者在消費過程中應承擔的環境責任，像在垃圾分類，處置等方面應擔負的責任，以及不履行責任時應受到的處罰等，以及以法律法規形式確定“強制押金返還制度”，即消費者購買產品時，其價格中包含一定數目押金，只有將該物品或包裝等交付制定回收場所才能得到返還的押金，這是“產品責任延伸制度”的配套措施，都有利于增強公民的參與意識和責任感。

④明確執法權限，提高執法人員的素質

要盡快梳理現有法律法規中關于循環經濟執法部門的規定，劃清各部門的執法權限，改變循環經濟執法過程中多頭管理、多層次執法的體制，由環境保護行政主管部門實行統一監管，相關行政主管部門實行專項監管。

同時，應當加強對執法人員的教育、培訓，提高他們的責任意識、服務意識和廉潔意識，倡導文明執法和規范執法，做到執法公正，執法廉潔。

注：

1王麗萍，王春，朱玉麗：《循環經濟中的信息不對稱及其改善機制》，《中國礦業大學學報》2006年第2期。

2王海波：《發達國家循環經濟立法比較研究——以德日美三國為例》，《內蒙古農業大學學報(社會科學版)》2009年第6期。

3段海燕：《中日韓循環經濟立法比較》，《環境保護》2011年第1期。

4李冬梅：《論循環經濟地方立法體系的構建》，《生產力研究》2009年第18期。

5劉祥國：《國外循環經濟立法的現狀、評價與啟示》，《蘭州學刊》2011年第6期。

6孫佑海、丁敏：《〈循環經濟促進法〉有效實施的思考和建議》，《再生資源與循環經濟》2010年第3期。

7李丹：《〈循環經濟促進法〉施行效果評估分析》，《再生資源與循環經濟》2012年第5期。

8范紅霞：《循環經濟法的基本制度探析》，《中國集體經濟》2010年第11期（上）。

（責任編輯：）

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1005-9512（2013）02-

聶永有，上海大學經濟學院副教授，博士，碩士生導師。

*本文為2010年教育部人文社會科學規劃項目《公共治理視角下我國靜脈產業發展政策研究》（項目編號：10YJA790139）和上海市教委創新重點項目《循環經濟背景下上海靜脈產業發展政策研究》（項目編號：13ZS066）的階段性成果。