《農業六十條》制訂與修改的歷史考察*

辛 逸

(本文作者 中國人民大學中共黨史系教授 北京 100872)

在人民公社20多年的歷史上，有關公社的制度規范方面，最權威也是最主要的文件當屬《農村人民公社工作條例》。因該文件和后來的幾個修訂稿均共有60條，故簡稱《農業六十條》或《農村六十條》(以下簡稱《六十條》)。《六十條》自誕生之日起就被視為“公社憲法”。比如，1961年3月13日，田家英在浙江省魏塘公社《六十條》試點會議上指出，《六十條》“是現階段人民公社的根本法，也就是人民公社的憲法”①中共嘉善縣委黨史研究室編:《田家英嘉善調查與人民公社〈六十條〉的制訂》，東方出版社，1997年，第117頁。。同年8月8日，甘肅省農村工作部部長薛和昉在整風整社干部訓練班上指出:“《六十條》好比國家的憲法一樣，是帶有法律性的東西，是我們黨在農村工作中現階段的基本政策。”②薛和昉:《關于“六十條”的報告》(1961年8月10日)，甘肅省檔案館藏，檔案號103－1－211－永久。《六十條》前后共有四個版本，其制訂與修改跨時近20年，幾乎與人民公社的興衰相始終，期間人民公社制度及其變革均由《六十條》規定①第一個《六十條》是1961年3月中央廣州工作會議通過的《農村人民公社工作條例 (草案)》，第二個是同年6月中央北京工作會議通過的《農村人民公社工作條例 (修正草案)》，次年9月中共八屆十中全會通過第三個《六十條》即《農村人民公社工作條例修正草案》，第四個是1978年12月中共十一屆三中全會原則通過的《農村人民公社工作條例 (試行草案)》。本文分別將其簡稱為第一、二、三、四個《六十條》。毛澤東認為，《六十條》“又不是圣旨，今年不行，明年再改;明年不行，后年再改”，因此《六十條》始終未提交人大常委會討論通過(薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，人民出版社，1997年，第947頁)。。

學界對《六十條》的論述，主要散見于歷史著作和教科書的有關章節之中，專論者甚少，且大都集中在研討其誕生的歷史背景及原因，對《六十條》后來歷次修改的動因、內容及實施效果等缺少深入系統地分析。本文擬梳理《六十條》的制訂及其三次修訂過程，重點論述鄧子恢、田家英、毛澤東等人對《六十條》的特殊貢獻;強調公社條例制訂及修改的主要目標和軌跡，是將“一大二公”的大公社制度逐步改革為“三級所有、隊為基礎”的小公社體制;公社條例的制訂及修改是循序漸進式改革的典范，為后來的改革事業留下了有益的歷史經驗。

一

在人民公社化運動之前，兩個農業合作社的法律文件先后出臺。一個是1955年11月全國人大常委會第24次會議通過的《農業生產合作社示范章程草案》，另一個是次年6月第一屆人大第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》。1958年8月先后頒行的《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》《嵖岈山衛星人民公社試行簡章 (草稿)》和《七里營人民公社章程草案》等文件，是就如何搭建大公社提出的原則與要求，還不是大公社正式的制度規范。

1958年八九月間大公社在全國農村迅速普及后，農村的基本制度發生了根本變革，原有的合作社章程已經完全不適用，盡快制訂一個人民公社章程便提到議事日程。是年10月，譚震林在西安召開的華北、東北、陜西等九省市農業協作會議上，要求“各省都提出一個人民公社四十條，提不出具體內容的也要交一個四十條的題目”。此時大公社在全國大部分地區剛組建一個多月，各地匆忙搭建的公社體制很不統一，自然提不出成熟的公社章程。代表甘肅省的幾位與會者“在那里草擬了這樣一個草稿，交給了譚震林同志，并說明未來得及請示省委”。甘肅省在會上匆忙提交的公社四十條主要是對未來的設想:“爭取在二至五年內完成社會主義建設，進一步勝利地建設共產主義社會。”該文件第一條提出的近期奮斗目標是:“爭取二至五年內在農產品方面，準備極豐富的糧食、油料、肉食、乳酪、雞蛋、蔬菜、水果、皮毛等物質條件，以滿足各取所需的基本要求。”文件預計，到1963年，全省農村每人每天有半磅牛奶或羊奶、半斤水果，每人每年60斤魚，每人有綢衣服，老人和婦女都有皮衣。該文件還提出了在工業、居住、運輸、教育、衛生、娛樂等方面的具體目標。②如在教育方面，該文件提出“爭取1963年每個公社都有一批大學程度的工農高級知識分子”，“每個公社都要設立各種科學研究機構，使所有社員能夠結合工農業生產從事科學研究工作”。參見《甘肅省人民公社四十條 (草稿)》 (1958年10月20日)，甘肅省檔案館藏，檔案號91－004－0260－永久。除了不切實際的空想，甘肅的公社四十條在制度建設上毫無建樹，不足為訓。

1959年3月25日，毛澤東在中央上海會議上提出，北戴河會議雖然通過了關于建立人民公社的決議，但對公社的組織形式只有原則性規定，比較籠統，人民公社一哄而起之后，實際上是無章可循，對公社化運動狂潮中出現的混亂現象進行清理，必須規范人民公社的各級組織形式，所以需要搞人民公社章程③李銳:《“大躍進”親歷記》下卷，南方出版社，1999年，第438頁。。這次會議通過的《關于人民公社的十八個問題》，再次要求制訂一個人民公社章程:“在一九五九年七月底以前，每省提出一個示范章程草案，報送中央，作為中央起草人民公社示范章程的依據。”①《建國以來重要文獻選編》第12冊，中央文獻出版社，1996年，第181頁。可是不久，“鑒于公社體制在不斷調整變動，毛主席認為章程搞不出來”②薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第944頁。。人民公社成立之后的兩年多間，其體制的混亂和不穩定使毛澤東和中共中央逐步放棄了出臺一個正式的公社章程的想法。

學界大都贊同《六十條》直接醞釀并誕生于1961年初毛澤東親自倡導的全黨對農村基層的調查研究。然而，對誰是《六十條》的首倡者，學界莫衷一是。主張是鄧子恢者，言之鑿鑿;認為是田家英者，亦持之有據。筆者經過比對有關史料，認為鄧子恢最早倡議制訂公社條例，并領導草擬了《農村人民公社內務條例》(以下簡稱《內務條例》)，這個條例為《六十條》提供了重要參考;田家英利用向毛澤東匯報嘉善農村調查的機會，多次力陳制訂一個公社條例的迫切性和必要性，促成毛澤東下最后決心立即組織力量草擬《六十條》，并將其提交即將召開的中央廣州工作會議。鄧子恢、田家英和毛澤東對《六十條》的出臺，貢獻各異，不可替代，相得益彰。

1960年9月上旬，受劉少奇委托，鄧子恢率調查組到山西汾陽縣萬年青人民公社、河北石家莊市郊的銅冶公社進行調查研究③薄一波認為，鄧子恢這次農村調查的時間應該是1960年夏 (薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第942頁)，而《鄧子恢傳》和當事人的回憶均指出，鄧老的這次調查始于1960年9月初(《鄧子恢傳》，人民出版社，2006年，第530頁;《回憶鄧子恢》，人民出版社，2006年，第 348、372、492—493頁)。，隨后向中央報送《山西、河北兩個人民公社三個基本核算單位的調查》。是月底，鄧子恢又帶調查組來到江蘇無錫縣。在無錫調查期間，鄧子恢發現:“從中央第二次鄭州會議以來，中央發了好些文件，但到了基層，有的沒有同群眾見面，有的執行不認真，有的執行打折扣，甚至走樣。這一方面可能與某些具體規定不切合實際有關，另一方面有可能是與某些具體規定朝令夕改有關。”于是，鄧子恢與調查組的同志商量:“現在有沒有條件像搞初級社社章、高級社社章那樣，搞個公社社章?搞社章不成，搞個條例也行。現在人民公社內部矛盾很多，有的很尖銳。如果能把現有的處理人民公社內部矛盾的方針政策、辦法歸納起來，使之條理化、規范化，公布于眾，這對糾正農村工作中的錯誤，穩定農民生產情緒，發展農村經濟，將起重大作用。”④《鄧子恢傳》，第531—532頁。此議得到調查組同仁的一致贊同，鄧子恢立即就在無錫組織人員草擬《內務條例》，并邀請上海、江蘇、浙江、山東、安徽、福建、江西等省市的農村工作部部長到無錫，參與《內務條例》的討論和修改。回到北京后，鄧子恢利用向毛澤東、周恩來匯報三省調查的機會，把制訂《內務條例》的設想提了出來。在周恩來的鼓勵和支持下，鄧子恢又組織領導了對《內務條例》的再次修改，于11月底定稿，并“于1960年12月23日報給了中央”⑤《回憶鄧子恢》，第373頁。薄一波也認為是“12月23日用中央農村工作部的便函報送毛主席” (薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第943頁)。李友久的回憶則延后兩天，認為是12月25日，《內務條例》的“《修改稿》由中央農村部上報黨中央”(《回憶鄧子恢》，第348頁)。而《鄧子恢傳》則認為，《內務條例》于1961年“1月23日由中央農村工作部報送中央”(《鄧子恢傳》，第532頁)。后者恐有誤。。有關鄧子恢對公社條例的首創之功，毛澤東在次年3月23日的廣州會議上予以肯定:“去年他在山西、石家莊、江蘇南部作了一次調查，做得很好，他的觀點很正確。農村工作后頭犯的錯誤，是譚震林同志他們有份，他沒有份的。你們看不起鄧子恢同志那是不行的，人家現在正確了”，“農村工作部找誰啊，還是要鄧老。他有很多意見是正確的。他同我談過，我介紹他去跟總理談。總理讓他起草個文件，叫做人民公社的章程，首先創議的是總理 (周總理插話:是他給我說的)”，“啊!首先創議的是鄧老，然后總理支持”。⑥《鄧子恢傳》，第533頁。

既有研究雖然都注意到《內務條例》為第一個《六十條》提供了重要參考，但后者在多大程度上參考了前者，至今尚無系統的比較研究。《內務條例》共分14章①即社員、所有制、管理權限、生產管理、勞動管理、財務管理、分配、生活福利、供銷信用、文教衛生、人民武裝、政治工作、管理機構和民主制度和附則等14章。參見《農村人民公社內務條例 (草稿)(修改稿)》，《中國農業合作史資料》1993年第1期(總第42期)。、66條，近兩萬字;第一個《六十條》共10章②即農村人民公社在現階段的性質、組織和規模、人民公社的社員代表大會和社員大會、公社管理委員會、生產大隊管理委員會、生產隊管理委員會、社員家庭副業、社員、干部、人民公社各級監察委員會和人民公社中的黨組織等10章。參見《農業集體化重要文件匯編》(下)，中共中央黨校出版社，1981年，第455—469頁。，約一萬字。兩個條例都試圖把中共中央自1959年以來糾正人民公社錯誤的一系列指示和決議具體化、條理化，而且第一個《六十條》對《內務條例》在某些方面有明顯的相似和繼承。比如關于生產大隊基本所有制，《內務條例》第6條將其具體化為9個方面，主要是:原來屬于農業社，公社化后轉為大隊 (管理區)的全部耕地、草場、山林、水面及其他自然資源，由大隊 (管理區)開墾的荒地和草場;原來屬于農業社，公社化后轉為大隊以及隨后增加的全部耕畜、農具和小型的農業機器;由大隊 (管理區)和所屬生產隊 (小隊)承包生產的農、林、牧、副、漁各業生產的全部產品和收益;等等。第一個《六十條》將生產大隊所有制簡化為:在生產大隊范圍內，除了生產隊所有和社員所有的生產資料以外，一切土地、耕畜、農具等生產資料，都屬于生產大隊所有;各生產隊按包產計劃上交的產品和收入，生產大隊直接經營所得的產品和收入，也都屬于生產大隊所有。兩者表述詳略不一，但基本精神是一致的。再如《內務條例》的第三條將社員的義務具體為:遵守國家的政策法令;遵守章程和內務條例，執行社、隊代表大會和社員大會的決議;按時完成自己應當做的勞動日數，遵守勞動紀律;按時完成應當交給集體的家積肥料;愛護國家的財產，愛護社內的公共財產;鞏固全社和全隊的團結，同一切破壞集體利益的壞人壞事作斗爭等6條。第一個《六十條》的第41條則把社員的義務概括為:每一個社員都要遵守國家的政策、法令，執行社員代表大會和社員大會的決議;每一個社員都應該自覺地遵守勞動紀律，必須完成應該做的基本勞動工分;每一個社員都要愛護國家和社、隊的公共財產，積極地保護這些財產不受損害。這里，兩個條例不僅內容一樣，連表述都很相近。

總體來看，《內務條例》對公社三級組織及社員、干部的責權利規定得非常全面、具體和詳細，但難免瑣碎甚至不夠條理;第一個《六十條》同樣界定公社三級組織及社員的責權利(沒有保留《內務條例》中的“供銷信用”、“文教衛生”、 “人民武裝”等章)，但言簡意賅、清晰透徹，尤其在生產隊和社員的基本權益方面比《內務條例》內容更加豐富、規定更加明確。后者最明顯的改進:一是明確提出要避免生產隊之間 (第5條)和社員之間 (第33條)在分配上的兩個平均主義，這成為《六十條》的主旨及其歷次修改的主要方向;一是明確家庭副業“是社會主義經濟的必要的補充部分”，擴大了家庭副業的經營范圍，并將其由一款(《內務條例》的第八條第三款)擴充為一章 (第六章)。筆者以為，視《內務條例》“是《六十條》的前身”③《鄧子恢傳》，第532頁。，是《六十條》重要的參考來源，是比較公允和實事求是的。

不能否認，1961年初，田家英在杭州向毛澤東力陳制訂一個公社條例，對后者最終決定制訂《六十條》起到了非常重要的作用。2月6日，田家英向毛澤東匯報其在浙江嘉善農村調查的情況，建議中央制訂一個公社條例。毛澤東當即贊同，提出要“起草一個工作條例，規定公社三級怎么做工作”。后來在3月召開的中央廣州工作會議上，毛澤東這樣評述田家英對《六十條》的貢獻:“我是聽了誰的話呢?就是聽了田家英的話，他說搞條例比較好。我在杭州的時候，就找了江華同志、林乎加同志、田家英同志，我們商量了一下，搞這個條例有必要。搞條例不是我創議的，是別人創議的，我抓住這個東西來搞。”①董邊、鐔德山、曾自編:《毛澤東和他的秘書田家英》(增訂本)，中央文獻出版社，1996年，第71頁。在廣州工作會議上，中央制訂公社條例的主張也得到了各個省市的積極響應。3月12日，中共山東省委書記處書記譚啟龍在分組會議上指出，從山東情況看，廣大干部群眾迫切需要一個公社的示范章程性質的條例。江蘇省委第一書記姜渭清認為，為了把三年來人民公社的豐富經驗加以比較系統的總結，搞兩個文件比較好，一個是條例或示范章程，一個是黨內指示。②《建國以來毛澤東文稿》第9冊，中央文獻出版社，1996年，第446—447頁。

毛澤東是《六十條》最終的決策者及其修訂的主要推動者。毛澤東最早發現大公社的體制問題并采取一些積極措施進行糾偏和整頓。在糾偏過程中，他逐漸發現，中央的指示和規定在許多地方并未貫徹執行，比如在山東、河南、甘肅、貴州等省，中央糾正“五風”的規定根本沒有同群眾見面，“后來查明，有的還被當成‘反面材料’加以扣留”③薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第945頁。。他還發現，中央這個時期發出的大量應急性文件和指示，許多是重復甚至自相矛盾的。毛澤東在1960年12月30日的中央工作會議上說:“這幾年說人家思想混亂，首先是我們自己思想混亂。一方面我們搞了十八條，十四句話，也搞了六條指示，這些就是為了糾正‘共產風’，糾正瞎指揮風;另一方面，又來了幾個大辦，大辦鋼鐵，大辦縣、社工業，大辦交通，大辦文教，又大刮起‘共產風’。這就是前后矛盾，對不起來。雖然我們沒有叫大家去平調，但沒有塞死漏洞。總結這些經驗教訓很重要。以后不要前后矛盾，不要一面反，一面又刮;一面反，一面又提倡。”④《毛澤東文集》第8卷，人民出版社，1999年，第229頁。次年2月8日，毛澤東與浙江省委和中央下派浙江嘉善調查組的負責人談話，在談到由于自留地幾收幾放，農民開始不相信中央的政策時說:“還是要給農民自留地，而且要把為什么反復交代清楚，農民不相信，你變得太多了嘛……現在反復不下去了，再搞下去，就是你們所說的餓、病、逃、荒、死。”⑤《毛澤東傳 (1949—1976)》 (下)，中央文獻出版社，2003年，第1124頁。家庭副業正式寫入《六十條》后，農民因怕政策再出現反復，而拒絕接受自留地者十分普遍。這迫使地方政府向農民作出不收回自留地的承諾。如1961年12月20日，河北冀縣人民委員會頒發《自留地使用證》:“魏屯公社常宜子生產大隊第三生產隊社員戶主常金誠全家五口人，留給自留地壹塊，共計肆分柒厘伍毫，由本戶固定使用二十年。自留地收獲的農副產品，不計征購，不頂口糧指標，也不計入分配產量，由社員個人支配，任何人不得侵犯。特發此證”(自藏)。

為了避免中央的農村政策前后矛盾，使中央的指示令行禁止，并使農村形勢盡快穩定下來，毛澤東和中共中央于1961年初逐漸達成共識:制訂一個相對穩定、各地農村必須遵守的公社條例，從制度上根除公社各級組織中的“一平二調”、“瞎指揮”和“干部特殊化”，盡量清除公社體制中的平均主義。毛澤東于2月上旬先后在杭州和長沙提出:“各同志分頭去調查研究，將來在廣州搞出一個條例來”，“要搞一個人民公社章程恐怕困難，準備一個工作條例，把公社各級組織的職能、權利、能做什么、不能做什么，都規定好。規定好了，就好辦事了”⑥薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第944頁。。3月13日，毛澤東在“三南”會議上又表達了制訂公社條例的動機和愿望:“看來人民公社需要有一個條例。高級農業合作社的條例已經過時了。幾年來沒有一個新的完整的條例。”⑦《毛澤東文集》第8卷，第252頁。

二

毛澤東在中央廣州工作會議上，將制訂《六十條》的目標概括為克服大公社體制中的兩個平均主義:“一是生產隊與生產隊之間的平均主義;一是生產隊內部人與人之間的平均主義。”⑧《毛澤東文集》第8卷，第252頁。這就為《六十條》的制訂和修改定下了基調和方向。第一個《六十條》主要從縮小社隊規模和確立生產大隊為基本核算單位來克服生產大隊之間的平均主義，以恢復和確認社員的私有財產權和家庭副業來限制生產隊內個人之間的平均主義。第二個《六十條》則通過取消供給制、公共食堂和恢復按勞分配，來消除生產隊內部社員 (家庭)之間的平均主義。第三個《六十條》確定了生產 (小)隊為基本核算單位，從所有制和分配制度兩個方面力圖根除上述兩個平均主義。第三個《六十條》確立的“三級所有、隊為基礎”的公社新體制得到了毛澤東和中共中央的力保，使小公社制度一直延存至改革開放前，農村局勢20多年因此得以基本平穩。

1961年2月25日，毛澤東在廣州指定陶鑄掛帥，陳伯達輔助，廖魯言、田家英、趙紫陽、王錄等人起草公社條例，后經中央廣州會議討論和胡喬木等人的修改，定名為《農村人民公社工作條例 (草案)》，于3月29日正式向全國下發。第一個《六十條》最主要的是明確界定了公社、大隊、生產隊三級各自的責權利，確立生產大隊為基本核算單位，從制度上杜絕了生產大隊的上級對其財產的無償“平調”和生產大隊之間的平均主義。條例還重申，社員的私有財產“永遠歸社員所有，任何人不得侵犯”，從而根除了公社各級無償剝奪社員私有財產的“共產風”，也部分地克服了社員之間的平均主義。這個《六十條》的另一亮點是單列一章恢復了被大公社一度取消的家庭副業，規定了家庭副業的經營范圍以及社員可以自由處置產品，這也可視作消解社員間平均主義的有效舉措。第一個《六十條》在全國農村的傳達，基本上達到了中央“從頭到尾一字不漏地讀給和講給人民公社全體黨員和全體社員聽”的要求。甘肅張掖地區赤金公社在傳達條例時有三種情況:“第一種，逐條宣讀、逐條討論，沒有抓住關鍵，形成一般化的傳達貫徹，這樣的大隊約占半數。第二種，普遍傳達和重點傳達結合，但大隊、生產隊領導急于擺出自己的意圖，不能充分反映群眾的意見和滿足他們的要求，這樣的大隊有一部分。第三種，邊讀邊講邊議邊貫徹，既有重點，又抓住了關鍵，討論比較深透，這樣的大隊很少，約占10%。”①劉長亮:《關于新民大隊貫徹“六十條”試點情況報告》，甘肅省檔案館藏，檔案號91－018－0208－永久。這種情況在當時具有一定的代表性。

第二個《六十條》是經1961年5月的中央北京工作會議討論和修訂，于6月15日正式通過的。該條例的結構、標題等都與第一個大體相同，但增寫了有關山林和公社各級干部應該遵守三大紀律八項注意等兩部分。該《六十條》的最大成就是正式取消了曾經被認為具有共產主義因素的供給制和公共食堂。這不僅從制度上消除了社員間在個人分配和消費上的平均主義，而且還基本制止了當時普遍存在的基層干部利用掌控食物分配權而多吃多占、欺壓社員的現象。②四川平縣山陽鄉柳坪村辦食堂時， “炊事員與他們(隊干部——引者注)是一幫的，煮的好多米，一見面說規化還是一個人好多紅苕好多米， (但)人去了，用缽缽舀，炊事員給每一個人一瓢，他們幾娘母老子在中間貪了，生產隊長、伙食團長，炊事員就黑了 (晚上)吃……他們盡是黑了吃，天天黑了都吃，白米干飯，吃得胖乎乎的。生產隊集體一個月還是有幾斤菜油，黑了他們幾個吃，你們這些社員就沒得，所以社員餓死人了，哪個伙食團沒有餓死人?”轉引自應星:《村莊審判史中的道德與政治:1951—1976年中國西南一個山村的故事》，知識產權出版社，2009年，第43頁。在取消糧食平均分配的基礎上，該條例規定全國農村恢復以勞動工分為主要依據進行個人分配的制度，同時對“五保戶”通過提留公益金 (約占生產隊收入的2%至3%)予以適當照顧。第二個《六十條》規定的分配辦法是對大公社近乎絕對平均主義的徹底否定。該公社條例在各地的傳達和貫徹極為迅速和有效。陜西省委接到第二個《六十條》后，馬上召開省級各系統、各部門及所屬單位的三級干部會議學習新條例;之后，省內各地市委分別召開三級干部會議集中學習，同時派人分赴所屬各縣傳達新條例;省內各縣也召開縣、公社兩級或個別縣加上生產大隊的三級干部會議進行傳達和學習;“在縣的黨員干部會議后，以公社為單位召開公社和生產大隊兩級或公社、大隊、生產隊三級黨員干部會議”;最后，進入在普通群眾中傳達討論的階段①《中共陜西省委關于貫徹執行“農村人民公社工作條例 (修正草案)”的步驟和方法》(1961年7月14日)，甘肅省檔案館藏，檔案號91－004－0872－永久。。9月6日，中央農村工作部向中央報告，第二個《六十條》在全國貫徹執行幾個月以來，“農村形勢明顯好轉”②《農業集體化重要文件匯編》(下)，第492頁。。

在前兩個《六十條》部分地克服生產大隊間和社員間的平均主義后，生產大隊內各生產隊之間進行統一平均分配的弊端成為眾矢之的，自然成為《六十條》再次修訂的目標。為了慎重起見，毛澤東要求中央和地方主要領導人就農業基本核算單位究竟應該放在哪一級進行細致的調查研究。鄧子恢10月9日寫給中央關于農業基本核算單位的調查報告得到了毛澤東的首肯。毛澤東在為該報告寫的批語中，“建議在十二月二十日以前，各省委第一書記帶若干工作組，采取鄧子恢同志的方法，下鄉去，做十天左右的調查研究工作”③《建國以來毛澤東文稿》第9冊，第605頁。。中共華北局、北京市委、房山縣委調查組在北京市房山縣吉羊大隊調查時發現:“大隊統一核算，生產隊沒有分配權，產生了生產與分配不統一的矛盾。各生產隊采取了一些不正當的辦法跟大隊斗心眼……主要辦法有:(1)(生產隊向大隊)包產時，多包低產作物，實際上種高產作物;包費工多的作物，種用工少的作物;包經濟作物改種糧食作物。(2)評產時，以多報少，夸大災情。(3)在大片耕地上，擴大‘十邊地’，損大公、肥小公。(4)偷大隊的生產資料。”該大隊二隊的楊振方說:“大隊統一核算，隊與隊老埋怨我給你背，你給我背，誰都覺得受屈”。④中共華北局、北京市委、房山縣委聯合調查組:《關于吉羊大隊基本核算單位問題的調查報告》(1961年12月21日)，北京市檔案館藏，檔案號001－005－00398。山東省委農工部向中央報告指出，全省“大部分地區和單位提出，將以生產大隊為基本核算單位改為以生產隊為基本核算單位”⑤中共山東省委農村工作部:《我省貫徹執行農村人民公社工作條例 (修正草案)的情況》(1961年11月21日)，山東省檔案館藏，檔案號A060－02－109。。通過廣泛和深入的調查研究，全黨在這個問題上基本達成了共識。1962年9月中共八屆十中全會通過的第三個《六十條》，最主要的改革就是把農業生產基本核算單位確定在生產隊，并鄭重宣布“至少三十年不變”。這就從制度上根除了生產隊之間的平均主義，使“三級所有、隊為基礎”的公社制度凡20年基本穩定，同時也關上了基本核算單位下放至農戶即“包產到戶”的大門。

對第三個《六十條》的修訂始于70年代初，毛澤東、華國鋒都曾經指示或主抓過《六十條》的修改。1977年，中央負責農村工作的領導人提出，應該將人民公社基本核算單位由生產隊逐步過渡到生產大隊，這個主張甚至寫入了山西省委單獨修改的《六十條》，并企圖以此取代中央修改小組的修改稿，但“未被中央采納”。中共十一屆三中全會通過的第四個《六十條》，回避了在農業基本核算制問題上的爭論，大量增加了過去沒有或未曾單獨列章的有關發展農副業生產的內容，比如“全面發展農林牧副漁生產”、“農田基本建設”、“農業機械化”、“科學種田”、“社隊企業”和“信貸供銷”等內容。但是，第四個《六十條》明確規定“不許包產到戶，不許分田單干”，與當時農村的改革潮流背道而馳，所以在次年9月召開的中共十一屆四中全會上未被提交全會討論。

三

《六十條》制訂及修改的目的，是試圖通過消除大公社體制中的兩個平均主義，找到一種能夠穩定農村局勢并使農村經濟有所發展的農業集體生產體制。應該說，第三個《六十條》確定的“三級所有、隊為基礎”的制度初步實現了上述初衷。首先，《六十條》的頒行，穩定了自人民公社化運動以來動蕩混亂的農村形勢，農業生產開始恢復，農民生活趨向穩定。其次，農業基本核算單位由生產大隊縮小至生產隊，同時保留政社合一體制，既在一定程度上克服了大公社體制內的兩個平均主義，又有效遏制了已在全國開始蔓延的包產到戶，從而鞏固了城鄉二元體制，確保農業剩余繼續長期、巨量和制度化地支援工業化建設，凡20年而不絕。最后，《六十條》確定的公社新體制，一直被毛澤東視為農業集體生產的根本制度而備受呵護，在中央主管農業的負責人多次鼓吹向生產大隊基本所有制過渡時，在遭遇像“四清”、“文化大革命”這類全國性內亂沖擊時，“隊為基礎”的小公社制度不僅未被觸動，而且還成為這個時期農村局勢保持相對平穩的重要制度基礎。

“人民公社運動是人類歷史上將美好理想付諸實踐的一次最大規模的實驗”①辛逸:《對大公社分配方式的歷史反思》，《河北學刊》2008年第4期。，其發動者在不了解農村實際的情況下，僅憑主觀想象和熱情，以行政手段強制在全國推行大公社制度，企圖使中國一步跨入共產主義社會，結果卻是農村社會的災難和倒退。而《六十條》始終不是正式的法律文件，甚至沒有一個定稿，它的制訂與修改是一個邊調查研究邊不斷充實和相對完善的過程，是在深入了解農村基層狀況和農民真實需求的基礎上，廣泛征求干部和群眾的意見，從善如流反復修改的成果，其在實踐中切實可行、效果明顯。上述兩種不同的農村治理理念和工作方法造成了截然相反的結果，留下了極其豐富的經驗教訓。

第一，在社會發展階段問題上，超越就是倒退。大公社的設計者不僅自信發現了社會演進規律，明了社會發展的最終目標，甚至還找到了通往實現這個最終目標的路徑和手段，認定通過人民公社這座“金橋”可以直接進入共產主義。1958年8月29日，中央北戴河會議通過的建立人民公社的決議宣稱:“人民公社將是建成社會主義和逐步向共產主義過渡的最好的組織形式”，因此“共產主義在我國的實現，已經不是什么遙遠將來的事情了”②《建國以來重要文獻選編》第11冊，中央文獻出版社，1995年，第450頁。。在這次會議上，毛澤東甚至說，大公社實行的“公共食堂，吃飯不要錢，就是共產主義”③薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第767頁。。是年12月10日，中共八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》也認為:“在社會主義和共產主義之間，沒有隔著也不允許隔著萬里長城”，“在將來的共產主義社會，人民公社將仍然是社會結構的基層單位”④《建國以來重要文獻選編》第11冊，第607、601頁。。將上述社會理想和社會設計付諸實踐的結果最終使人們認識到，當時的中國距離共產主義社會何止“隔著萬里長城”!人們雖然可以預見社會未來發展的大體方向，但不能也不必對社會的未來作出準確和具體的預測。將社會藍圖和理想強行付諸當下的實踐，不僅不能實現跨越式發展，往往導致社會的混亂和倒退。

第二，在中央會議上討論通過的決議通常只是規定了今后工作的大致方向和原則，只有在不斷地試錯過程中，在與“地方性知識”的反復博弈、妥協中才能成為地方化的具有可操作性的工作方案和計劃。否則，不顧地方特點及其差異性，將主觀設計的統一制度與政策強制推行，只會給地方造成巨大的沖擊和破壞。大公社制度是各地農村根據中央建立公社的決議和嵖岈山、七里營兩個公社章程草案匆忙搭建起來的⑤這三個文件實際上都是按照毛澤東和中共中央關于大公社體制的設想編寫的。即使以“嵖岈山”冠名的公社章程也是中央下派到嵖岈山的李友久和“河南省委書記處書記史向生、省委農村工作部副部長崔光華、信陽地委書記路憲文，在這里‘大匯合、大研究’之后寫成的”。毛澤東后來在廬山會議上補充說:“我在河南調查之后，叫河南同志跟紅旗雜志合作，搞了一個衛星公社的章程，我得了那個東西，如獲至寶。”參見薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第763頁。。這三個文件由于沒有考慮各地農村的實際情況和地區差異，強制推行整齊劃一、高度一致的制度模式，在其建立之初即給鄉村社會造成很大的混亂和破壞，并遭到農村基層普遍或明或暗地抵制甚至反抗。這是大公社垮臺的基本原因。毛澤東和中共中央在制訂和修改《六十條》的過程中，充分吸取人民公社化運動中推廣一種標準化制度模式的教訓，先是動員全黨進行大規模農村調查，在調查研究中達成制訂《六十條》的共識;《六十條》初稿形成后，馬上展開新一輪更加深入和具體的調查研究，廣泛征求農村基層的修改意見;修改稿通過后再將修改稿放回到實踐中去檢驗，發現問題后再進行修改。這一調查研究——征求意見——修改《六十條》的過程循環往復達三次。毛澤東把這個過程概括為“向群眾尋求真理”①《毛澤東文集》第8卷，第268頁。。應該說，《六十條》的卓有成效直接得益于這種工作理念和方法。更難能可貴的是，中央在下達《六十條》時，已經意識到這個文件只是規定了人民公社體制改革的一些基本原則，沒有也不可能照顧到各地的具體情況，所以要求各地在不違背《六十條》基本精神的前提下，應該制訂適合本地實際情況的實施方案。1961年3月23日，中央在為貫徹第一個《六十條》寫給全黨的信中，要求各級黨委“詳細研究在本地試行這個條例草案可能遇到的各種問題”，“各省、市、自治區黨委根據對當地情況和民族特點的調查研究，可以擬訂自己的補充條例”，甚至各人民公社也可以“根據本公社的具體情況，定出自己的工作條例”②《農業集體化重要文件匯編》(下)，第453—454頁。。《六十條》頒行后，各地頒布了各自的公社條例及其實施辦法③如1961年7月27日，《內蒙古自治區牧區人民公社工作條例 (修正草案)》頒布 (自藏);4月19日，山東省委辦公廳發出《關于執行“農村人民公社工作條例 (草案)的若干具體意見 (草稿)》(山東省檔案館藏，檔案號A001－01－707);10月1日，山東省委農村工作部還推出《生產隊工作細則 (草稿)》(山東省檔案館藏，檔案號A060－02－109);1962年12月26日，中共中央轉發《山西省委關于‘農村人民公社工作條例修正草案’的補充規定》(山東省檔案館藏，檔案號A001－02－1092);等等。。綜上，《六十條》的制訂、修改與頒行不僅是中央農村政策的重大調整，也是中央工作理念和方法的飛躍與質變。

美國學者詹姆斯·斯科特提出，應盡量避免“國家工程”因忽視“地方性知識”而造成的災難。他認為:“國家的技術人員最好在進行一項規劃之前有一個預設，預設自己對這個事件無知，而不是有很多知識。也就是說他們應當認為自己對當地很復雜的事件缺乏了解，再去認識它。所以他們在做這些事情的時候，我建議有幾個非常簡單的步驟他們可以遵循:第一，走小步。比如日本對河運和水運的管理，他們總是建一個小壩，觀察六個月，看這個小壩對當地有什么影響，然后再建一個小壩……這樣一點一點的，而不是依賴現代水力學中人們的信心。第二，這些步驟是可以逆轉的，一旦發現行不通還可以回來。第三，在計劃中要包括很多不可預見的情況。這樣就能夠在設計中對這些新出現的情況進行協調。第四，總是要相信人的創造力，在你設計的計劃里，當事人也許有更好的主意和做法，是計劃者當初沒有想到的。”④轉引自王曉毅、渠敬東編:《斯科特與中國鄉村:研究與對話》，民族出版社，2009年，第286頁。斯科特的上述建議以及《六十條》的制訂和修改過程，是對古今中外各種超越歷史階段的制度設計的很好警示。