玉環(huán)縣推行村級土地民主管理的啟發(fā)與思考

浙江省統(tǒng)一征地事務(wù)辦公室 黃志華

7月26日，《浙江國土資源通訊》第27期刊發(fā)了省廳陳鐵雄廳長批示的“玉環(huán)縣‘四個(gè)有’推行村級土地民主管理”一文。文章說，玉環(huán)縣根據(jù)中央、省有關(guān)積極構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”土地管理新格局要求，從2010年開始開展土地民主管理示范村創(chuàng)建活動。三年來，通過有點(diǎn)有面、堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)，有職有責(zé)、確保責(zé)任落實(shí)，有獎(jiǎng)有罰、調(diào)動積極因素，有章有規(guī)、形成一套機(jī)制的做法，土地管理工作取得了顯著的成效：2012年度玉環(huán)縣違法占用耕地比例降為1.41%，2013年6月底該比例為0.75%，且土地信訪總量逐年下降，其中信訪積案化解率100%，實(shí)現(xiàn)了“零積案”。

玉環(huán)縣是全國14個(gè)海島縣之一，陸地面積378平方公里，人口近42萬。全縣11個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）近240個(gè)行政村（社區(qū)、居委會），已有37個(gè)村開展了村級土地民主管理試點(diǎn)。試點(diǎn)本身及成果，對玉環(huán)縣在新形勢下如何管理好農(nóng)村土地提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)，也為進(jìn)行農(nóng)村土地管理制度改革，建立科學(xué)的土地管理制度，乃至農(nóng)村社會管理制度厘清了思路。

一、玉環(huán)縣實(shí)行村級土地民主管理的主要做法

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，大力宣傳

為切實(shí)解決農(nóng)村土地違法現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)難、制止難、處罰難、信訪多等突出問題，增強(qiáng)基層參與土地管理的責(zé)任感和使命感，玉環(huán)縣委縣政府十分重視開展村級土地民主管理示范村創(chuàng)建活動。所謂“正戲未演、鑼鼓先暖場”，創(chuàng)建試點(diǎn)之初，該縣領(lǐng)導(dǎo)親自動員部署，并大力做好宣傳工作。在全縣土地管理工作會議上，縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自動員各行政村積極參與，并部署開展試點(diǎn)工作，為村級土地民主管理示范村創(chuàng)建活動造足聲勢。各級各部門結(jié)合“拔釘破難優(yōu)化服務(wù)”和“三縣三城聯(lián)創(chuàng)”活動，深入農(nóng)村廣泛宣傳土地管理工作，縣級新聞媒體深度跟蹤，專題報(bào)道此項(xiàng)創(chuàng)新工作，為全面實(shí)施村級土地民主管理營造良好氛圍。

（二）慎重選點(diǎn)，有序推進(jìn)

為了確保試點(diǎn)成功，根據(jù)村里自愿、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）把關(guān)、縣里確定的原則，2010年該縣在全縣200多個(gè)行政村中篩選了21個(gè)基礎(chǔ)較好的村作為第一批試點(diǎn)單位，在通過這幾年的試點(diǎn)并取得良好成效的基礎(chǔ)上，目前，該縣的村級土地民主管理試點(diǎn)村已從最初的21個(gè)發(fā)展擴(kuò)大至37個(gè)。

（三）成立機(jī)構(gòu)，配備人員和裝備

根據(jù)工作任務(wù)，每一個(gè)試點(diǎn)村都成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，配備1-2名土地管理協(xié)管員進(jìn)行專人負(fù)責(zé)。該縣建立土地執(zhí)法快速反應(yīng)指揮中心后，結(jié)合執(zhí)法需要，及時(shí)將快速反應(yīng)機(jī)制向土地民主管理試點(diǎn)村延伸，為村級協(xié)管員配備GPS定位執(zhí)法設(shè)備并組織操作培訓(xùn)，使其統(tǒng)一納入到全縣快速反應(yīng)監(jiān)察平臺中，及時(shí)暢通違法信息反饋渠道，確保做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告，遏止土地違法行為于萌芽狀態(tài)。

（四）建立制度，明確職責(zé)

對于開展村級土地民主管理試點(diǎn)村，該縣制定了村級土地動態(tài)巡回檢查制度、信訪制度，結(jié)合試點(diǎn)村實(shí)際制訂了土地管理村規(guī)民約。通過由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會簽訂的《村級土地目標(biāo)管理責(zé)任書》，明確村委會對本村區(qū)域內(nèi)土地，特別是耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行、節(jié)約集約土地和制止違法用地工作的職責(zé)。通過《土地管理協(xié)管員工作目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》規(guī)定：村級協(xié)管員要定期不定期開展土地管理動態(tài)巡查，并做好巡查記錄，建立巡查臺賬；對巡查過程中發(fā)現(xiàn)的土地違法現(xiàn)象及時(shí)予以勸阻，并及時(shí)報(bào)告所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、國土所；配合職能部門開展違法建筑拆除、復(fù)耕和土地執(zhí)法查處工作；配合做好村民建房申報(bào)工作以及地質(zhì)災(zāi)害隱患監(jiān)測、險(xiǎn)情報(bào)告及人員避讓；調(diào)解處理因土地糾紛引發(fā)的信訪問題。通過《土地管理村規(guī)民約》，明確全體村民保護(hù)耕地合理用地的義務(wù)和權(quán)利，增強(qiáng)集體所有的觀念；規(guī)定每季度召開一次土地管理工作會議，研究分析土地問題；規(guī)定村內(nèi)任何組織和個(gè)人使用土地，都要服從村委會的統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整，按規(guī)定辦理用地手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可使用，否則按規(guī)處置直至上報(bào)國土部門依法處理，有力杜絕亂占濫用、非法買賣土地等行為。

（五）驗(yàn)收考核，有獎(jiǎng)有罰

為了充分調(diào)動試點(diǎn)村創(chuàng)建積極性，縣委縣政府專門建立考核激勵(lì)機(jī)制，規(guī)定：對通過驗(yàn)收考核的示范村，一次性獎(jiǎng)勵(lì)給村委會集體10萬元，并優(yōu)先安排年度新增建設(shè)用地指標(biāo)；對示范村創(chuàng)建工作中的突出人員，給予每人1萬元的獎(jiǎng)勵(lì)；對經(jīng)考核合格的村級土地管理協(xié)管員，給予每人每年5000元的補(bǔ)貼。截至目前，全縣已累計(jì)投入專項(xiàng)資金500多萬元。同時(shí)，為確保示范村的創(chuàng)建質(zhì)量，縣委縣政府對受表彰的示范村實(shí)行動態(tài)管理、定期回訪檢查，對工作滑坡、失去示范作用或出現(xiàn)嚴(yán)重問題的行政村取消榮譽(yù)稱號。

二、實(shí)行村級土地民主管理對管好農(nóng)村土地的啟發(fā)和思考

（一）啟發(fā)

通過玉環(huán)縣開展村級土地民主管理示范村創(chuàng)建活動和取得的有益經(jīng)驗(yàn)，可以給我們以下幾點(diǎn)啟發(fā)。

1.推行村級土地民主管理，有一個(gè)強(qiáng)有力的村級組織是創(chuàng)建的基礎(chǔ)條件。

2.推行村級土地民主管理，黨委領(lǐng)導(dǎo)和重視、政府引導(dǎo)、政策激勵(lì)是關(guān)鍵。

3.實(shí)行村級土地民主管理，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”、激發(fā)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人管護(hù)自覺是其核心內(nèi)容。如果說，發(fā)生在改革開放之初安徽省鳳陽縣小崗村幾位農(nóng)民通過按手印分田到戶事件，是出于否定當(dāng)時(shí)集體土地“大一統(tǒng)”的耕作方式的自覺，催生了我國農(nóng)村集體土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的春風(fēng)，極大地解放了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。那么，玉環(huán)縣實(shí)行村級土地民主管理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)告訴我們，根據(jù)現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”，尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在農(nóng)村土地上的各項(xiàng)權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人對自己土地的管護(hù)自覺，是現(xiàn)代農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識和民主法制觀念逐步增強(qiáng)的必然要求，是當(dāng)前國家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中管好、用好農(nóng)村土地及從一定程度上有效遏制地方盲目發(fā)展沖動的必然選擇。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”，推行村級土地民主管理，也應(yīng)是農(nóng)村土地管理制度改革的核心和方向。

4.實(shí)行村級土地民主管理，可以促進(jìn)基層民主建設(shè)，值得其他社會管理借鑒。誠如省國土資源廳陳鐵雄廳長說的“玉環(huán)縣推行村級土地民主管理是落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制的有益探索，也是基層民主建設(shè)的重要方面……”。

（二）思考

根據(jù)近年來群眾對土地問題的訴求和中央領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)農(nóng)村土地管理制度改革要求，筆者以為，農(nóng)村土地管理制度改革的首要問題是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村基層組織對土地的相應(yīng)治權(quán)。其次，加強(qiáng)村級組織建設(shè)，推行村級土地民主管理，解決土地管理工作機(jī)制問題。因此，對于農(nóng)村土地管理制度改革和加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作有以下兩點(diǎn)思考。

1.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地管理相應(yīng)治權(quán)。誠如有關(guān)專家所說，上世紀(jì)90年代以來的改革，加強(qiáng)了中央政府集權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于體制的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治權(quán)逐步被不斷加強(qiáng)的部門權(quán)力碎片化了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎無權(quán)解決發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任何問題了，所有問題都必須到縣級以上政府和縣級以上部門解決。土地管理問題表現(xiàn)得尤為突出，1986年首次制訂、1988年修正的土地管理法第五條三款都明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。”而1998年修訂、2004年修正的現(xiàn)行土地管理法沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其行政區(qū)域內(nèi)土地的治權(quán)。現(xiàn)行土地管理法的立法宗旨是落實(shí)我國采取世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，法律規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批集中到設(shè)區(qū)市以上人民政府，征收集體土地審批權(quán)高度集中到省、中央兩級政府，甚至縣級人民政府都沒有項(xiàng)目用地審批權(quán)。最嚴(yán)格土地管理制度，意在遏制一度存在的亂占濫用土地現(xiàn)象，規(guī)范用地秩序。但由于現(xiàn)行土地管理制度設(shè)計(jì)忽視縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對土地的“治權(quán)”缺陷，及一方面對土地高度集權(quán)，另一方面又允許地方政府實(shí)施城市規(guī)劃可以不與項(xiàng)目掛鉤申請批次用地報(bào)批的法律疏漏，導(dǎo)致大量“下征上不征”或“上征下不征”“批而未供”和“供而未用”現(xiàn)象。現(xiàn)行高度集權(quán)的土地管理法律制度，并未解決亂占濫用土地的亂象，有的地方、有些時(shí)候較之于過去有過之而無不及。離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本行政區(qū)域內(nèi)土地的治權(quán)和村級組織對其集體所有土地的治權(quán)的制度，就會成為無水之萍、無根之木。因此，應(yīng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地管理相應(yīng)治權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，村組織應(yīng)有參與其集體所有土地管理權(quán)及農(nóng)民對其聯(lián)產(chǎn)承包土地的經(jīng)營、收益和參與處置權(quán)等等。

2.全面加強(qiáng)村級組織建設(shè)，大力推進(jìn)村級土地民主管理。如上所述，一個(gè)強(qiáng)有力的村級組織是推行村級土地民主管理的基礎(chǔ)條件。上世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村推行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制分田到戶，作為原來農(nóng)村集體完整架構(gòu)的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊(duì)（組）消失了，弱化了村級組織的基礎(chǔ)。之后，始于農(nóng)村適齡生育夫婦少生、優(yōu)生的自覺，計(jì)生工作相對容易；及國家逐步取消農(nóng)業(yè)稅等，逐漸減少了農(nóng)民與村級組織的聯(lián)系，進(jìn)一步弱化了村級組織的服務(wù)功能，村民民主自治更是名存實(shí)亡。農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)是，村級集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、村級組織力量強(qiáng)的，這些村莊的大情小事就少，不然，各種問題和矛盾就多。玉環(huán)縣200多個(gè)行政村，部署開展村級土地民主管理試點(diǎn)兩批也只有37個(gè)村，說明村級組織力量堪憂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣基層政權(quán)是中國社會的定海神針，而村級組織又是基層政權(quán)的基礎(chǔ)。基礎(chǔ)不牢，地動山搖，加強(qiáng)村級組織建設(shè)刻不容緩。

可喜的是，近年來，國家圍繞村級組織建設(shè)出臺和采取了一系列政策措施，如通過鼓勵(lì)大學(xué)生到村（社）組織任職，培養(yǎng)大學(xué)生村官，加強(qiáng)村級組織力量，利用現(xiàn)代大學(xué)生的新思維、新理念及掌握現(xiàn)代信息手段和技能，給駐地村和村干部營造新氣象，培養(yǎng)和增強(qiáng)民主意識、法制觀念。玉環(huán)縣通過建立制訂激勵(lì)機(jī)制和政策，開展并推行村級土地民主管理，就是加強(qiáng)村級組織建設(shè)、促進(jìn)村民在土地管理上的民主自治的重大措施。從玉環(huán)縣已開展村級土地民主管理的37個(gè)村取得的成效看，推行村級土地民主管理，是合理安排農(nóng)村宅基地和保障農(nóng)民公開、公平解決建房的有效途徑；是切實(shí)保護(hù)耕地和落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制的根本保證；是幫助落實(shí)土地執(zhí)法共同責(zé)任制、制止土地違法現(xiàn)象的有效載體；是解決群眾涉土糾紛和疏導(dǎo)群眾涉土訴求的平臺和第一道閘門。總之，推行村級土地民主管理，是管好、用好農(nóng)村土地的好機(jī)制，也是當(dāng)前貫徹黨的群眾路線教育實(shí)踐活動在農(nóng)村土地管理工作上的具體實(shí)踐。因此，要全面加強(qiáng)村級組織建設(shè)，完善并大力推廣村級土地民主管理機(jī)制。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑原理，各級政府和國土部門可以通過幫助村級組織實(shí)行征收集體土地留地政策，及實(shí)現(xiàn)征收集體土地用于非公益事業(yè)出讓收入大比例或全額返還村級組織等途徑，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，在加強(qiáng)村級組織建設(shè)上有所作為。通過村級土地民主管理，激發(fā)農(nóng)村土地所有權(quán)人和使用權(quán)人對自己土地的管護(hù)自覺，充分發(fā)揮他們管護(hù)土地的主觀能動性，調(diào)動積極性。通過“強(qiáng)基固本”措施，為農(nóng)村土地嚴(yán)格管理、有序開發(fā)、規(guī)范利用筑牢“鋼鐵長城”。