農民工城市融入制度：現狀、問題與構想*

劉艷文

(湖南省社會科學院社會學法學所　湖南　長沙　410003)

農民工的城市融入是我國經濟社會發展中的一個重要議題。盡管政府對農民工的態度和管理制度已經從最初的嚴格控制和強力限制，逐漸轉變為以管理服務為主，并出臺了一些促進農民工安居樂業的具體制度與政策。這些變化確實在部分地區和局部范圍內為農民工的城市融入提供了有利條件，但是絕大多數的農民工仍然在鄉村與城市之間徘徊，年年如候鳥遷徙般不息。這表明現行的制度體系并沒有從根本上解決農民工城市融入的問題，以農民工享受國民待遇為原則的制度創新仍然任重道遠。

一、農民工城市融入中難以跨越的結構性障礙

農民工能否融入城市取決于兩個方面的條件，一是農民工自身能力的提升，一是社會制度約束與排斥的消解。由于個體的先天稟賦存在差異，自身經歷各不相同，對單個農民工而言，能力提升在效率和質量方面均有著顯著不同，因而農民工融入城市具有極強的個體差異性。更為重要的是，盡管能力的確有助于城市融入，但較強的能力并不必然意味著能夠實現真正徹底的城市融入，因為任何一個人的人生經歷都不能夠脫離社會制度的選擇、塑造、解放或者壓制，正如米爾斯所說，“生活正是在這些制度中表演的，有時，制度比童年時代的切身環境更嚴重地影響了個人生活”。[1]對于置身于龐雜制度之中的個人而言，即使是能力再強的社會成員，其自身的行動仍受到社會制度的制肘，個體的困擾后面實則隱含著社會結構的重大變遷。

政策制度影響個人決策與行為。早期農民外出務工經商最重要的動機固然是尋求經濟利益，但也與當時的制度——曾主宰著農民生存的人民公社制度終于遭拋棄并解體，國家經濟制度改革而形成的一系列經濟政策推動甚至鼓勵廣大農民放棄耕地勇敢地流入城市，有著莫大的關系。正如蘇瑞黛指出的，“國家公開支持在城市居留的政策自然鼓勵了許多農民放棄務農，外出務工經商……他們的流動事實上也是組成經濟改革總框架的其它所有政策的副產品”，“許多改革直接嚴重地沖破了幾十年來將城市封閉起來的那種堡壘，為農民在國家壟斷之外獲取日常生活必需品提供了途徑。”[2]如果沒有制度的許可與松動，農民就不可能在城市獲得食物等基本的生存必需品，也就不可能出現進城的人口流動。農民雖然利用市場的力量實現了流動，但是國家與農民的關系在重要方面并沒有發生變化。通過戶籍、就業、社會保障、教育、住房等一系列的社會制度設計，國家獲得了一種空前強大的約束農民的“制度集”力量，從而實現把農民當作非城市居民和可大量使用的廉價勞動力的意圖，并將國家從為所有城市居民提供供應的負擔中解脫出來。

斗轉星移，隨著“農民工”這個群體本身由一開始主要從事拾遺補缺之工作，被人們(特別是相關的政策制定者)誤以為不可能成為城市社會之基本成分的“游兵散勇”，逐步成長為我國的一個“新產業工人階層”，構成“農民工問題”以及使“農民工”這個龐大的人群之所以成為問題的根本因素——社會制度對農民工生存的影響日益凸顯。不少學者對農民工所面臨的制度約束與排斥表現出濃厚的興趣，普遍認為制度因素乃是阻礙農民工融入城市的重要之因素。但對于阻礙農民工城市融入的諸多制度安排，如戶籍制度、就業制度、保障制度、住房制度、教育制度等，究竟這些制度哪一個是核心制度的看法并不統一。美國學者蘇黛瑞對中國的戶籍制度非常關注，她指出：戶口作為一種既有的制度，在經濟開始轉型之后的很長時間里堅忍不拔的延續著……當本世紀(20世紀)即將落幕的時候，市場刺激的影響仍然沒有改變官方的城市公民權模式……暫住在中國都市中的鄉下人，在許多方面遭受的歧視程度要超過某些國家和地區那些逗留在城市、等待城市化的農民。中國城里人享受的權益遠遠超過進入城市的新移民，由此導致的城鄉差距之大，在世界其他地方是未曾見到的。[3]李強等學者也認為二元戶籍制度成為中國社會具有獨特遷移控制功能的一項基本制度，構成了城鄉二元社會經濟結構的制度基礎，成為當前農民工“經濟接納、社會拒入”的制度根源，[4]因此，戶籍制度改革“是構建農民工市民化的城市融入機制的制度基礎，也是城鄉體制整合的關鍵”。[5]持這種觀點的學者把二元戶籍制度看成為農民工問題生成的淵源，認為只要廢除了二元戶籍制度，農民工市民化問題就迎刃而解。如于建嶸說，解決以“基本公共服務均等化”為基本原則的農民工問題，首先要檢討和改革的是戶籍登記和管理制度。[6]另有一些學者雖然沒有明確表示戶籍制度為核心制度，但他們卻把戶籍制度與附加其上的一系列制度捆綁了起來。任遠和鄒民樂指出，由于戶籍制度、就業制度、社會保障等種種制度安排，將農民工真正排斥在城市體系之外，使他們融入城市社會的主觀愿望、過高期望與城市體系對他們客觀排斥形成一道巨大的鴻溝，[7]嚴重阻礙了他們融入城市社會和享有公共服務。王竹林把土地制度和戶籍制度視為農民工制度體系中的核心層次，認為這兩個制度構成了農民工農退出農村、進入城市和等值化公共服務的制度條件，將對市民化進程產生決定性影響。[8]這些看法比純粹的二元戶籍制度說全面，注意到了制度體系間的相互聯系，不再堅持戶籍制度是惟一影響農民工市民化、等值化公共服務的根本制度，主張進行系列制度改革以解決農民工問題。相比較而言，高君的研究算是該問題制度范式分析的異類。他說戶籍制度只不過是調控農民工市民化和等值化公共服務的一種手段，談不上是農民工成為市民的最大障礙。高君采取排除方法，在逐一否定戶籍制度、住房制度、教育制度等核心地位后，濃墨重彩地將就業制度看成為制約農民工轉化為市民和享有等值化公共服務的核心制度之一。[9]吳業苗則認為上述觀點都有不足，提出制約農民工城市融入的核心制度是保障制度，“因為農民工在城市工作、生活的最大顧慮是他們有限的收入和依靠自身的力量無法承擔和化解就業、疾病、養老、住房等市場風險，只要農民工具有與市民同等的化解市場風險的能力，他們的市民化將隨著時間的推移而得到落實。化解市場風險的最有效手段就是政府為農民工建立健全保障制度，如果城市政府能為農民工提供與市民等值的保障，農民工諸多棘手問題都將化為烏有。否則，即使農民工有了城市戶口，當遇到市場風險時，也因沒有保障而處境艱難甚至悲慘”。[10]

眾說紛紜的理論解釋背后，隱藏的是一個毋庸置疑的共同認知，即農民工的出現是制度使然，農民工問題的形成與制度生成、變遷有關。“農民工從事的職業比較差，所獲收入比較低，如果沒有制度和政策的限制，也不一定有利于他們融入城市；而現在是制度和政策的限制甚至障礙，不但直接阻礙農民工在城市的融合，而且還強化了他們在職業地位和收入上的劣勢，間接地增大了他們融入城市社會的難度。”[11]隨著農民工融城步伐的加快，不論是政策的執行者、農民工的研究者，還是農民工個體，都發現制度的約束力正愈來愈清晰明朗，并成為農民工融城首當其沖的阻礙因素。因此，求助于制度建設，依靠進一步的制度創新來解決問題并實現農民工的終結與消失是一種歷史的必然選擇。與解決農民工問題的自致路徑相比，適當的制度創新有助于消解農民工群體普遍面臨的客觀制度排斥及其引發的不良生活體驗，從而打破農民工群體自我實現預言的悲劇循環，因為“自我實現預言……只有在缺乏有目的的制度控制情況下才發生作用”。[12]有意設計的制度性制止措施同樣有助于消除社會對農民工的偏見，盡管對農民工群體的偏見正在消亡——但是緩慢的，有目的的制度變遷將徹底戳穿農民工盲流、不穩定因素、入侵者等謊言，正如默頓所言，“要徹底消除偏見不能僅僅靠說明它們的存在是無理由的和無價值的，而是要切斷現在滋生它們的某些制度。”[13]

二、推進農民工城市融入的制度改革與問題

國家“十二五”規劃明確提出“穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民”，要求城市政府要“把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務”。在這個總體方針指導下，農民工的城市融入問題成為各級政府政策的主要目標和政策行動。根據農民工的來源，各級城市政府對農民工城市融入的制度探索主要有就地融入與異地融入兩種設計。

(一)農民工就地融入模式

這種模式主要是為了促進在區域內流動的本區域戶籍農民工的城市融入，其政策主體是一省、一市或一縣的地方政府，其政策對象則是在當地務工的戶籍勞動力，即在區域內流動的本區域戶籍農民工。由于輸出地政府與輸入地是同一的，利益訴求一致，便于建立統一的產權市場，因此這種農民工城市融入的制度改革重點就在農村土地制度改革上。典型代表有成都和重慶。

成都市于2011年出臺《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，將遷徙權還給群眾，并確立了2012年底前實現城鄉居民自由遷徙的目標。為實現這一目標，成都市制定了明確農民產權、完善農村要素市場、促進城鄉間生產要素流轉的配套措施，改革農村土地和房屋產權制度、農村建設使用權流轉制度等，以期使農民成為市場主體，推進城鄉統籌發展，為城市化發展奠定條件。

重慶市則直接以解決農民工戶口為突破口，通過賦予有條件的農民工以城鎮居民身份來實現人口城市化。為實現農民工的市民化，同時還出臺了各項社會保障配套政策，以實現城鄉制度之間的有效銜接，保障農民轉戶的平穩過渡。從入戶條件來看，重慶本市農民可以通過購買商品房、務工經商和投資繳稅等途徑進城轉戶，對農村居民整戶轉為城鎮居民提出了“3年過渡、3項保留和5項納入”的政策體系。①重慶、成都的制度改革代表的是一種農民工就地融入的制度創新模式，

(二)農民工異地融入模式

主要指在區域內流動的非本區域戶籍農民工的城市融入，其政策主體同樣是一省、一市或一縣的地方政府，其政策對象則是在本地務工的非戶籍勞動力，以廣東的積分入戶制改革和湖北為代表。這種模式最大的特點是輸入地政府與輸出地政府不一，范圍更廣，融入的關鍵在于輸入地政府的政策選擇，以確定為哪些農民工提供基本的公共服務。

為推進農民工的城市融入，2010年廣東省出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見(試行)》，針對本省城鎮務工的本省戶籍農村勞動力，采用農民工積分制入戶城鎮的辦法。凡辦理《廣東省居住證》、納入就業登記、繳納社會保險的人員，均可申請納入積分登記。其積分指標由省統一指標和各市自定指標兩部分構成。省統一指標包括個人素質、參保情況、對社會貢獻等，各市自定指標應當包括就業、居住、投資納稅等情況。符合積分入戶條件的農民工(積滿60分)，可選擇在就業地鎮(街)或產權房屋所在地鎮(街)中請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。②2011年12月廣東又發布《關于進一步做好農民工積分制入戶和融入城鎮工作的意見》，擴大了政策適用對象范圍，凡是在廣東務工的農村戶籍人員和城鎮戶籍人員均適用農民工積分制入戶政策。對參與積分并達到一定分值的人員，可憑積分享受相關公共服務，積分達到規定分值時，可申請入戶城鎮。于是積分制就設計為優秀技能人才提供的入戶途徑，服務于輸入地政府的人才選拔，以此為門檻將更多的農民工排斥在公共服務之外。

湖北省規定進入設區的大中城市落戶有兩個基本條件：一是退出農村土地，二是除穩定就業和居住的基本條件外，還需要滿足六項附加條件中的一項：(1)在城鎮連續就業3年以上，并與用人單位或雇主簽訂了2年以上勞動合同、年收入高于當地最低工資標準的；(2)在城鎮就業1年以上，具有大專以上學歷、中級以上職稱或高級職業資格，年收入高于當地企業平均工資標準的；(3)在城鎮連續從事個體經營滿3年，年納稅1萬元以上，或累計納稅已超過3萬元的；(4)在城鎮投資入股興辦企業，個人投資總額超達10萬元以上，經營滿1年，年盈利超過3萬元的；(5)在城鎮就業期間有一定貢獻且獲得縣以上勞動模范、先進工作者等榮譽稱號的；(6)在城鎮有遺產繼承或有贍養義務的。[14]

(三)農民工城市融入制度推進中的問題

各級地方政府推進的制度改革，對促進農民工的城市融入具有很好的啟發和建設作用，但在實踐中卻出現叫好不叫座，農民工不買賬的問題，并未達到政策設計的初衷。究其根源在于當前的制度改革仍然存在明顯的局限與不足：

第一，改革與農民工的需求相距甚遠，難以得到農民工的認同與擁護。盡管越來越多的農民選擇在城鎮工作，并且表現出越來越強烈的定居城鎮的意愿，但是大多數的農民工并不愿意以放棄承包地、宅基地換取城鎮戶口。國務院發展研究中心的調查顯示，83.6%愿意進城定居的農民工希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕種，27.2%的人希望有償流轉，10.4%的希望以入股分紅的方式處置承包地，只有8.02%的人表示愿意以土地換戶口。66.7%愿意進城定居的農民工希望保留宅基地和房產，33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權。[15]這種貌似悖論的選擇，實際是農民工最樸素的理性權衡。隨著經濟社會體制改革的深化，一方面附著在城鎮戶口上的各種福利待遇逐步被剝離，城鎮戶口對農民工的吸引力逐步下降，一方面財產性收入在居民收入中的比重日漸增加，承包地、宅基地已成為或者說可能成為農民工所擁有的主要財產。農民工不愿意通過置換的方式來取得城鎮居民身份，并非他們不愿意退出土地，而是因為這種方式不能實現他們要求對土地具有更大更多的自主處置權的期待，嚴重損害了他們的財產利益。從法理層面上講，在倡導保護公民財產權、物權的現代社會中，長久不變的土地承包經營權和依法保障的宅基地用益物權，是農民工神圣不可侵犯的財產權利，理應受到保護。同樣作為國家公民，農民工與城鎮居民一樣理應享有均等的公共服務，并不需要通過土地“雙放棄”置換即損害農民工的財產利益獲得。從法律層面上講，《農村土地承包法》規定“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”一條，與高一層次的法律相違背，應予取消，是不能繼續作為農民進城退地的依據。

第二，改革體現出強烈的行政推動色彩，戶籍的獲得與否依賴于政府的政策設計，具有明顯的“以物易物”和“公共權力優先于公民權利”的特征。重慶戶籍制度改革，強調要用農民工在農村的“財產權”換取城市的“福利權”，同時在政府強有力主導之下，戶籍改革成了一種硬性要求；廣東省的積分制強調農民工必須用自己長時間的工作貢獻來換取入戶的積分，同時設定了農民工入戶的很多先置條件，政府更側重于其管理的功能，其目的是藉此吸納高素質人才、優化當地人才結構，因而“普惠性”不夠。因此，積分入戶制同樣存在農民工需以“物物交換”原則來獲取市民化待遇以及“公共權力優于公民權利”的傳統思維。[16]

第三，改革均以一省、一市或一縣的地方政府為政策主體表明，國家解決“農民工”問題的途徑主要是將國家層面上的“公民權”問題轉換成了城市層面上的“市民權”問題，將“國民待遇”問題轉換成了“市民待遇”問題。[17]在戶籍制度面臨巨大變革壓力的情況下，中央政府在解決農民工問題上采取了放權放責的辦法，即在國家層面上不廢除戶籍制度的前提下，敦促地方城市政府自行解決農民工問題，保障農民工權益，相應地，給予地方城市政府一定的改革現有戶籍制度的自主權。這種安排直接導致了農民工融入制度呈現出區域“碎片化”的特征，不同區域的農民工可以獲得的制度支持差異很大。由于國家層面缺乏實質性的制度調整，地方城市政府往往出于自身利益的考慮推行自利自保的改革，要么將戶籍制度改革的得益者設定為本地區內部的農業人口和鄉城遷移者，即逐步改變地區內農村人口的戶籍身份，縮小地區內農村人口與城鎮人口的國民待遇的差異，要么選擇在開放市民權、支付市民待遇的過程中推行準入門檻制，將大部分低收入、低學歷的農民工排除在城市大門之外。

三、農民工城市融入制度創新的基本構想

推進農民工城市融入，涉及幾億農村人口轉入非農產業和城鎮的社會經濟結構變遷，涉及幾億農村人口生產方式和生活方式的轉變，這一過程絕不可能一蹴而就，而應當是不斷推進制度創新，以社會公正為基本理念，以促進農民工城市融入為基本目標，以國家供給為主導路徑，逐步形成農民工與城市居民身份統一、權利一致、地位平等的制度體系。

(一)社會公正是制度創新的重要基石

制度作為維護社會正常運轉最為重要的規則體系，對它的設計與安排需要基本的價值理念作為依據，而“公正是現代社會的制度設計與安排的基本依據”。[18]在強勢群體占有優越社會資源和擁有充分話語權的情況下，農民工城市融入的制度創新首先必須確立社會公正的價值理念，否則，建立的制度和制定的政策對農民工群體來說便失去了意義。立足于我國現代化進程和市場經濟的推進這一客觀現實，農民工城市融入的社會制度至少應將共享、自由、平等視為最基本的公平與正義內核。共享，就是要確保農民工的基本生存條件、發展條件得到維護和滿足，讓農民工的生活水準和發展能力能夠隨著社會的發展而不斷得以提升；自由，就是要允許農民工具有獨立自主選擇職業、流動、居住等的權利；平等，就是要肯定農民工的基本貢獻和種屬尊嚴，確保農民工享有作為公民的基本權利，機會平等地參與經濟活動、獲取相應的收入報酬。[19]只有以社會公正為理念支撐，寓共享、自由、平等的價值理念于制度創新之中，才能真正通過有目的的、系統的改革，推動各項農民工政策的調整與組織的重構，進而實現農民工非國民待遇問題的解決。

當然，正義不能停留在理念。社會公正的實現歸根結底還是要通過制度來實現，也就是把作為理念和原則的社會公正現實化為制度，“將正義的觀念歸并于一種基本結構的理想形式，而持續發展的社會過程之積累性結果正是按照這一基本結構來加以限制和調整的。”[20]促進農民工城市融入的制度設計尤其要在社會經濟保障、社會包容、社會賦權方面依據社會公正理念進行制度創新，使制度系統各組成部分(制度世界)為農民工經濟社會生活各方面(生活世界)提供充足的保障，使得農民工有充足的條件來實現個人的發展。在社會經濟保障方面，為使農民工免于貧困和被剝奪，制度和組織系統要為農民工提供各種形式的社會經濟保障，保障農民工在面對各種社會風險的情況下獲得所必需資源的權利。這些資源包括收入、教育、健康照顧、社會服務、環境、公共衛生和個人安全等等基于社會公正理念而建立的基本制度，對于農民工的基本生存和發展來說具有長期保障的意義，能夠提供基本的發展平臺。[21]在社會包容方面，要通過就業和勞動力市場融入、享有衛生服務、融入教育系統和服務、住房市場融入、融入社會保障體系、融入社區服務、政治融入和社會對話等，努力將農民工包容到社會體系之中，使之獲得平等的權利和價值以減少社會排斥，進而獲得來自制度和社會關系的支持。在社會賦權方面，應通過有效的制度設計，賦予農民工一定的自主和權能，以及在社會經濟的急劇變遷面前全面參與社會生活的機會，增強農民工拓展社會關系的能力，并借此提高農民工的社會行動能力，最大限度地開發農民工的潛能。

(二)保障公民權是制度創新的核心內容

現代公民權問題由兩個方面構成:第一是社會成員資格或身份的問題，即歸屬于某個共同體的問題；第二是資源的分配問題。換言之，公民權的根本特征是排斥，因為它將權利和特權僅僅賦予那些特定共同體的成員。[22]大多學者基本同意把公民權視為具有法律效力的社會地位、政治認同資源，履行公民責任和義務的要求，獲取社會福利的保證，獲取政治權利的保證。在我國，農民和農民工一直無法獲得完整的公民權。雖然是中國公民，但與城市居民之間涇渭分明，實質待遇迥異。正如美國學者蘇黛瑞指出的那樣，在中國，只有那些擁有官方確認的城市戶口的人才是國家(政府)承認的城市社會共同體的正式成員，而那些沒有城市戶口的農民在自己國家的城市中的身份，則就像是其他地方的外國移民，是“非公民”。因此，對于進入城市中的農民流動者(農民工)來說，根本問題不在于直接去爭取維持生計的收入、福利、服務等，而是爭取獲得這些待遇和機會的“資格”，也就是爭取“公民權”。[23]農民工的城市融入，不僅是城市化擴張和個人社會化的過程，也是農民工獲得完整公民權的過程，更是建構中國新公民權的重要歷程。制度創新必須將完善和保障農民工的公民權為核心，通過制度為農民工的權利保障提供必要的資源，通過權利保障來促進農民工的城市融入。

根據馬歇爾的公民權劃分，需要從三個方面來完善和保障農民工的公民權：(1)市民權利。包括勞動就業、取得報酬，擁有財產、人身自由與人格尊嚴以及言論、思想與信仰自由的權利等內容。要改革現行的城鄉勞動力二元分化格局和城鄉二元的戶籍制度，保障農民工的自由遷徙權和平等居住權，逐步建立起統一、開放、競爭、有序的城鄉一體化的市場體系，按照公平競爭的原則合理配置人力資源，取消限制勞動力在城鄉間和區域間流動的不合理規定，打破農民工在同城市勞動者競爭時長期面臨著行政性和市場性的雙重歧視，充分發揮市場在勞動力資源配置中的基礎性作用，保障農民工的就業機會和薪酬待遇，真正實現城市和農村勞動力的身份平等和就業機會平等，有效實現農民工市民權利的保障.(2)政治權利。公民政治權利的內涵指的是公民參與并影響政治生活從而得以在社會生活領域取得自我實現的權利，除選舉權外還指公民對公共事務的參與權，包括表達權、參與社會的管理權等。農民工不僅在經濟上處于弱勢地位，而且在法律和社會實踐中，在權益表達和行使基本政治權利方面也缺乏足夠的空間，存在被有效的政治話語所摒棄的風險。要改變農民工的政治權利缺失境地，應修改現行選舉法，保障農民工的選舉權和被選舉權，通過吸收優秀農民工加入黨組織，吸納農民工加入各種社團組織，以及允許農民工建立自己的組織，改變目前缺乏參與政治的具體渠道和形式現狀，增強其參與城市公共事務管理權，改善其在資源配置上的弱勢地位，幫助其融入城市政治生活。(3)社會權利。我國《憲法》對公民的社會權利做出了規定，明確肯定公民有獲得物質幫助權、社會保障權、受教育權、婚姻家庭老人婦女兒童受保護權等權利。對于農民工而言，主要體現在公正的養老、住房、醫療、教育等一系列社會保障權問題。隨著我國經濟發展水平的提高，應建立覆蓋社會全體公民的社會保障制度、公共住房制度、教育與培訓制度、醫療衛生公共服務制度等制度，為農民工的基本生存、經濟生活和個人可持續發展提供根本保證。

(三)國家供給是制度創新的主導路徑

制度供給是為規范人們的行為而提供的法律、倫理或經濟的規則，其主體無外乎三個，亦即國家、組織和個人。推進農民工城市融入的制度創新需要付出巨大的成本，個人和組織難以負擔。根據國務院發展研究中心對嘉興、武漢、鄭州和重慶4個城市的調研，估計一個農民工如果成為市民，需要增加政府的支出約為8萬元左右(2009年不變價)。成本的支出是一個長期的過程，短期來看義務教育和保障性住房是主要支出，遠期來看養老保險補貼是主要支出，其中義務教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養老保險補貼約占總成本的40%-50%，且養老保險補貼受養老金支出政策的影響很大。[24]近2億農民工城市融入的巨大成本不僅農民工個人和有關組織難以承擔，地方政府的財力恐怕也難以為繼，只有加大中央投入，將各級財政基本公共服務轉移支付增加的依據調整為新增常住人口，以強化地方政治財政利益與人口增加的一致性，才可能調動地方政府吸納農民工的積極性。進一步而言，農民工城市融入的制度創新過程中，不可避免地涉及農村與城市、農民工與原城市居民、地方政府與中央政府，以及各類組織和部門之間的紛繁復雜的利益沖突和調整，這就需要制度安排規范人們的行為并協調利益矛盾。國家供給制度屬供給主導型制度變遷，“即在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規范下，權力中心提供新的制度安排的能力和意愿是決定制度變遷的主導因素，而這種能力和意愿(制度創新的供給)主要決定于一個社會的各既得利益集團的權力結構或力量對比”。國家供給制度能夠合理配置社會資源和機會，更好地體現制度的剛性原則，實現公平、正義，達到協調利益和調節矛盾的目的。顯而易見，由國家進行農民工城市融入制度創新具有比較優勢。

(四)中間制度安排是制度創新的必經階段

我國二元經濟社會結構存在歷史甚久，城鄉之間、工農之間、區域之間差距巨大，城鄉間存在一系列制度樊籬，希望一夜之間通過制度創新，徹底消除這種差別是不可能的。事實上，隨著農民工特別是第二代農民工城市定居意愿的不斷增強，戶籍制度、社會保障和城鄉一體化改革進入攻堅階段，不可避免地會產生或激化某些經濟和社會矛盾，長期積累的深層次問題會逐步顯現，新的矛盾還會不斷產生，制度創新的難度明顯加大。只能采取有重點有階段，逐步過渡的方式推進改革，并作出適當的制度安排，農民工城市融入才可能實現，社會的和諧穩定才可以實現。因此，在具體制度安排上應該考慮農民工人群和社會條件的現實特點，設置過渡性中間制度安排。這是實現真正意義上制度創新的階段性要求，缺乏這種過渡，所謂的“平等”制度安排是很難實現的。以社會保障制度為例，農民工具有“農民”和城市“職工”的雙重身份，且職業穩定性差、流動性強，不宜完全照搬“農村社保模式”，也不宜全盤采納“城鎮社保模式”，而應參照城鎮社會保障的目標、項目、內容、標準、范圍、框架等體系，按照農民工的現實需求，量身定做符合其身份和職業特點的社會保障制度。這一社會保障制度是一種有別于城鎮現行社會保障制度的過渡性制度安排，其未來目標是融入城鄉一體化、高度統籌、規范化的社會保障制度。

注釋：

①所謂3年過渡，指設定3年過渡期，允許轉戶農民最長3年內繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權。所謂3項保留，包括保留林地的使用權、保留計劃生育政策、保留農村各項補貼。所謂5項納入，指農村居民轉戶后，可享受城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療政策，實現轉戶進城后與城鎮居民享有同等待遇。這一方案，意味著轉移落戶為城鎮居民的農村居民在獲得各項公共服務的同時，面臨著“失地”的可能。

②粵府辦(2010)32號.廣東省人民政府辦公廳關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見。

參考文獻：

[1]米爾斯.社會學的想象力[M]上海:三聯出版社，2001.11.

[2][3][22][23]蘇瑞黛.在中國城市爭取公民權[M].杭州：浙江人民出版社，2009.48-49、5、6、3-7.

[4]李強.當前我國城市化和流動人口的幾個理論問題[J].江蘇行政學院學報，2002，(1).

[5]張國勝.農民工市民化的城市融入機制研究[J].江西財經大學學報，2007 ，( 2).

[6]于建嶸.基本公共服務均等化與農民工問題[J].中國農村觀察，2008，( 2).

[7]任遠，鄔民樂.城市流動人口的社會融合:文獻述評[J].人口研究，2006，(3).

[8]王竹林.農民工市民化的制度闡釋[J].商業研究，2008，( 2).

[9]高君.農民工市民化進程中的就業和社會保障問題研究[J] .社會科學輯刊，2008，( 3).

[10]吳業苗.公共服務等值化建設與農民工——核心制度與推進路徑[J].城市問題，2009，(11).

[11]王春光.中國社會政策調整與農民工城市融入[J].探索與爭鳴，2011，(5).

[12][13]默頓.社會研究與社會政策[M].上海：三聯出版社，2001.303-305、303-305.

[14][15][24]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化制度創新與頂層政策設計[M].北京:中國發展出版社，2011.263、35-37、252.

[16]王佃利，徐晴晴.包容性發展中的農民工城市融入:問題界定與路徑審視[J].東岳論叢，2012， (33).

[17]陳映芳.“農民工”:制度安排與身份認同[J].社會學研究，2005，(5).

[18]吳忠民.社會公正論[M].濟南：山東人民出版社，2004.1.

[19]錢正武，李艷. 社會公正:農民工市民化的理念支撐[J].長白學刊,2011,(2).

[20]林卡.社會質量理論:研究和諧社會建設的新視角[J].中國人民大學學報，2010, (2).

[21]吳忠民.走向公正的中國社會[M].濟南:山東人民出版社，2008.36.