嘉善縣土地利用總體規劃中期評估修改工作的幾點體會

嘉善縣國土資源局 沈曉春

嘉善縣是全國首個縣域科學發展示范點，2011年被列為國土資源部土地利用總體規劃評估修改試點，成為浙江省唯一一個縣級試點單位。嘉善縣土地利用總體規劃中期評估修改工作從2011年開始至今已完成了中期評估和規劃修改方案的編制工作，目前修改后的規劃方案已提交浙江省國土資源廳審查。在兩年多的工作時間里，筆者全程參與了嘉善縣土地利用總體規劃中期評估修改工作，現結合工作實踐，就如何做好規劃中期評估修改工作談幾點體會。

一、工作組織方面

（一）選擇優秀的合作單位。規劃中期評估修改工作具有很強的探索性、理論性和實踐性，需要處理的技術問題多又雜，僅依靠本單位的技術實力去解決所有問題就顯得極為困難。因此，選擇一家優秀的技術合作單位，互相幫助、各司其職，共同解決問題，成為了一種理想的選擇。技術合作單位有很多，其優劣各有長短，優秀的技術合作單位通常具備二個優點：服務態度好，理論水平高。服務態度好，簡單的說，就是我們出思路，他們來實踐；我們出題目，他們來解題；我們來主講，他們來傾聽。理論水平高，這點不用多講，理論功底好的單位能給我們的工作起到倍增器的作用。然而一家同時具備上述兩個優點的技術合作單位，有時候可遇不可求，退而求其次，我們建議首選服務態度好的，因為“態度決定一切”。

（二）制定明確的工作目標。通過規劃中期評估修改我們要達成什么目標，這決定了我們應該為這項工作投入多少資源。如果目標簡單，要求不高，僅僅是為了改動一下規劃布局，則大可不必興師動眾，根據實際情況，完成任務就行。如果目標綜合，要求較高，一定要精心安排，周密部署，務求實效。這里要強調的是一旦目標確定，組織安排一定要重視，一定要根據規劃中期評估修改工作的內在規律和邏輯來合理組織安排，一定要充分認識到這項工作的探索性、理論性和實踐性，不能“照葫蘆畫瓢”，更不能放任不管，全部交給合作單位去做，做到統分結合，有序推進。

（三）建立科學的工作機制。規劃中期評估修改工作從具體工作上講涉及二個不同類型的單位需要合作完成，從內容上講，涉及系統內系統外方方面面有關土地、發展、保護等內容，除了合理組織安排外，還需要科學高效的發現、解決、決策工作機制。這個機制包括領導層級劃分，工作小組的劃分，工作分工，議事規則等四個要點。我們的做法是：宏觀導向和重大決策由縣級領導機構決定，中觀問題和事項由局級領導機構決定，微觀事務和方法由工作小組決定，工作小組中，政策和思路由局小組提出，理論和技術由合作單位小組提出。通過實踐，我們抓住了主要脈絡，去繁就簡，達成了我們的目標。這里需要強調的是，領導一定要做好“領”和“導”，充分發揮工作小組的能動性是關鍵。

二、具體工作方面

具體工作方面經驗體會很多，也是仁者見仁，智者見智，體會各不一樣。根據我們的實踐，總結了以下四條意見：

（一）自我求索找關鍵。這條經驗是我們最深的體會之一。我們往往都有這樣的想法和做法：希望合作單位能找到我們在土地利用中存在的一切問題并提出解決的方案。一開始，我們也做了這樣的嘗試，就是將嘉善縣的一些基本情況、調查材料等提供給合作單位，希望他們能分析出存在的問題，提出解決的途徑。但實踐證明，這樣做是有缺陷的。合作單位一般能找出眾人所知的一般性矛盾，很難找出本地域的特殊性矛盾；能給出解決矛盾的一般性途徑，不能給出破解矛盾的創新性途徑。究其原因，我們認為有兩大客觀因素決定了雙方的行為：一是對本地域存在的特殊性土地矛盾我們的體會要比合作單位深；二是解決特殊土地矛盾的重任我們的壓力比合作單位要大。因此，最能發現矛盾和解決矛盾的一定是基層實踐者，找出關鍵所在、提出有效方法只能靠自己。

（二）系統收集提效率。土地利用總體規劃的重要性決定了規劃中期評估修改工作的全面性，準確、客觀和實事求是地提出規劃意見十分重要。“沒有調查研究就沒有發言權，沒有系統完備的數據資料支撐，就沒有透徹的分析和高效的進度。”我們對問題的認識也是一個不斷深入和分析的過程，分析的深度取決于認識的程度，認識的程度取決于信息資料的系統性。實踐中，由于我們前期收集的資料較為充分，在后來的深入分析中，需要重新收集資料的情況較少，這大大提高了工作效率。

（三）及時會商解問題。規劃中期評估修改工作有其特有的特點，會議解決問題是其重要的特點之一。縱觀我們二年來的工作，會議解決問題是最多最有效的方式之一。調研會、座談會、培訓會、論證會、聽證會、匯報會等形式多樣數量繁多。這既是工作開展的需要，有些也是法定的要求。在整個修編過程中，宏觀、中觀需要解決的問題不少，但大量微觀的具體的問題更多。就規劃工作本身而言，內在的要求是協調各方，集思廣益。因此，用不同的層級會議，解決不同層次的問題，是一個不錯的方法。在實踐中，我們也是這樣做的，解決了一系列的問題，受益良多，感同深遠。

（四）積極匯報爭支持。土地利用總體規劃的自上而下控制性，決定了規劃的一些突破必須得到上級的支持。同樣，土地問題的戰略性，決定了地方局部利益必須服從國家大局要求。因此，規劃中期評估修改工作中提出的一系列突破和創新的理念、方法和策略都應及時向上級匯報，爭取上級的支持。總的來說，上級領導高屋建瓴，問題看得更準更遠，就嘉善來說，我們提出的一些理念，本身就來源于上級領導的思想。上下一致，同心協力，其利斷金。

三、技術方面

規劃中期評估修改工作可以采用的技術路線和方法很多，關鍵是采用的方法能符合客觀規律，反映真實情況。縱觀我們的工作，確實有過困惑也有創新。下面就容易忽略的幾個問題評述如下：

（一）實事求是，理性懷疑。實事求是的道理我們都懂，但在做的過程中很可能發生唯上、唯書的情形，技術上也不例外。開始，我們也是按“技術規程”規定的技術路線和方法做的，但其結果卻并不全面，尤其是沒有反映出本地的特殊問題。通過反復實踐和上下溝通，最后認識漸趨一致：創新方法，客觀求索。因此就有了對規劃中期評估的“合理性、適應性、可行性”三性的評價，全面反映了規劃中的各類“矛盾和問題”。“技術規程”是權威內容，但我們也應理性分析它出臺的背景以及它的局限性，“公式”是客觀的，但也應理性分析它適用的條件。作為評估與研究，理性地“懷疑一切”就是一種實事求是的精神。

（二）精選因素，科學權衡。在評估中，選取的因素代表了所反映的事物是否考慮到了它的廣泛的聯系性，而因素的權重則反映了它在事物變化中所起到的作用程度。因素和權重的選擇和測定很關鍵，因素過多，權重測定又較散，反而會影響主要矛盾的揭示。通常，我們在考慮影響因素時比較擅長，相對也會比較全面，但在確定權重時容易出現隨意性，甚至是受先有結果，再倒算權重這樣不自覺的影響。“人工”鑿印明顯，即不能讓人信服，也解決不了問題，其結果可能適得其反。因此，在評估工作中精選主導因素，用科學的方法確定權重，客觀反映事物的內在聯系和影響力顯得十分重要。

（三）縣鄉同步，由鄉到縣。由于規劃的最終成果要用數據庫來表達和管理，這就要求我們上下左右必須嚴絲合縫，不能有誤。如果我們在規劃指標的確定和下達，布局和結構調整中縣鄉分步操作，就很難取得圖、數、庫的一致。更為重要的是縣級和鄉級規劃就其規劃要件來說沒有什么本質不同，更多的是精度的不同。以往，縣和鄉級規劃在編制過程中實質上已經同步，只是形式上不同步而已。因此，縣鄉同步，由鄉到縣，是一種有效的技術路線和方法，不僅可以提高效能，更可以做到精密無誤。

（四）運用技術，服務工作。一要善于利用和制作各類信息數據。土地利用總體規劃雖然是將一定時期內各類發展利用土地資源的一種戰略安排，具有明確的目標性，但更重要的是將目標落實到空間上，因此，要善于利用和制作各類信息數據，尤其是空間信息數據和技術方法來分析空間和目標的適應性十分重要。二要善于使用信息分析輔助技術。規劃方案是一種不斷選優的過程，充分利用信息分析輔助技術，可以快速提供不同的供選方案，顯示不同的目標參數，這可大大提高工作效能。三要善于使用“P P T”展現工作成果。好的內容需要好的形式來表現，尤其是規劃工作，它更多的是一種設想和藍圖，用“P P T”來表達和匯報是一種很好的方法。運用“P P T”，即體現了我們的技能，更體現了對辛勤勞動成果和聽者的尊重。善用“P P T”，往往會取得意想不到的效果。

規劃中期評估修改工作可以總結的經驗教訓十分豐富，得到的啟發也頗多。以上體會只是一家之言，難免掛一漏萬，錯誤相隨，謹請有意者諒解。