土地征收在經濟社會發展中的作用

□洛陽市國土資源局黨組書記、局長 丁新務

土地是人類活動的載體，是支撐經濟社會發展最基礎、最寶貴的資源。土地征收事關發展大局、事關農民權益、事關社會穩定，日益成為群眾矚目、社會關注、黨和政府關心的熱點問題。因此，全面分析、準確把握理解土地征收在經濟社會發展中的作用顯得至關重要。

一、我國征地制度的本質內涵

土地征收制度是我國基本的土地法律制度之一，它對于保障我國經濟建設具有重要作用。沒有征地就沒有經濟社會的發展，沒有經濟社會的發展就沒有土地權益人利益增加的空間，我們要正確理解征地制度在經濟社會發展中的重要性和本質內涵。

(一)征地制度是我國社會主義土地公有制所有形式的特殊屬性。我國是社會主義國家，土地為公有制，一種是國家所有，一種是集體所有。我國《土地管理法》總則中明確規定，“國家為共同利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”土地的“征收”和“征用”，二者既有共同之處，又有不同之處。共同之處，都是為了共同利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償，都要落實占補平衡。不同之處在于，涉及土地所有權改變的是征收，不涉及所有權改變的是征用。土地的公有制是我國社會制度的特殊屬性，將集體土地征收為國有土地，用于國家建設則是這一屬性的具體反映。

（二）征地制度是保障經濟社會發展的重要措施。隨著市場經濟的建立，土地作為人類生活的載體，它不僅是一種資源，還是一種資產，在某種意義上來說它更是一種資本。在計劃經濟時期，它作為一種資源，發揮了配置的作用；在市場經濟條件下，它體現的是一種資產，起到了經濟的杠桿作用；在市場經濟快速發展的今天，它更是一種資本，它可以為政府換來大量的發展資金。實踐證明，政府也只有通過征收和征用，才能有效地把土地作為資源予以配置、把土地作為資產予以盤活、把土地作為資本予以深層次運作，使土地真正成為經濟社會發展的動力源泉。就洛陽而言，如果沒有土地征收，大新區和伊濱區的開發建設，重大項目建設，重大民生項目建設，舊城改造等就無從談起。

（三）土地征收是法律賦予縣以上人民政府的一種行政權力。征收土地，是法律授予政府的專有行政權力，其他任何單位和個人無權征收土地。征收土地不是向農民購買土地，被征收單位和個人必須服從。按照審批權限對土地實施依法有序的征收，這是法律賦予縣以上人民政府的權力。那么誰來具體組織實施？是政府的土地管理部門。由此可見，土地管理部門肩負著保護耕地和保障發展的雙重責任，兩者兼顧、兩者相輔，任務艱巨，責任重大，決不可顧此失彼，掉以輕心。

（四）實施依法征地必須具備三個基本要素。第一個要素是報批。只有依法批準，用地才有法律效力，否則就是違法用地。第二個要素是補償。補償往往是貨幣補償，第一部法律規定的是前三年平均年產值的10倍；第二部法律規定的是前三年平均年產值的30倍；現在實行的則是區片價格，要按照當地政府制定的標準足額補償，只要一不挪用，二不克扣，三不拖延，農民是通情達理的。第三個要素是安置。對于工人來講，他們的生產資料是廠房和設備，這是工人的生活來源；對于農民來講，他們的生產資料就是責任田，一旦失去了土地，僅靠補償還是有后顧之憂的。為解后顧之憂，就要有持續穩定的生活來源，要有持續穩定的生活來源就要采取多渠道安置辦法。洛陽市作為國土資源部征地制度改革的試點單位，在征地補償安置方面，探索出了一些安置辦法，積累了一些經驗。洛陽新區建設時就采取了留地安置、產業安置、依托新區就業安置及參與大學后勤設施建設安置等形式，得到政府和社會的認可，外地曾經借鑒過，我們還要繼續完善。

二、洛陽市征地工作中存在的主要問題

總體上看，上世紀90年代至今，特別是洛陽新區開發建設以來，全市征地工作有序健康開展，沒有因征地拆遷補償不到位而發生重大集體上訪事件。這主要是因為洛陽作為全國征地改革試點單位，市委、市政府高度重視，堅持依法征地依法補償，并且采取多種形式搞好被征地農民補償安置。但通過全面排查和深入思考，也發現存在一些較為突出的問題，以及一些深層次的疑慮。可概括為“六重六輕”：

一是重經濟發展輕耕地保護。一些基層領導沒有真正樹立科學發展觀，為了出政績，在缺資金、缺資源、缺發展優勢的情況下，就在土地上做文章，調整規劃，包裝項目，以地招商。超越自身能力搞大拆大建、外延擴張，忽視了保護耕地和節約集約用地，實際上走的是一條影響農業、影響生態環境的發展道路。

二是重新增用地輕盤活存量。有的地方小項目、大張口，動則幾十畝上百畝，導致圈地囤地違規用地；有的項目能進產業集聚區的也要單獨選址，能用閑置廢棄地的也要占新增建設用地。一方面喊著手中有了好項目沒有地用，一方面是批而未征、征而未供、供而未用。目前，洛陽市本級和各縣（市）均有一定數量的征而未供、供而未用的土地。

三是重政府意志輕群眾意愿。有的地方感到招來一個大項目不容易，政府對投資商有求必應，甚至提出零地價。但在征地補償標準上卻一壓再壓，當農民對補償不滿意時，派干部吃住在農村，親臨一線督陣，還組織村干部黨員挨家挨戶做群眾工作，農民不簽字，駐村干部就輪番入戶軟纏硬磨，直到同意為止。個別地方甚至置國家明文規定于不顧，頂風作案、違法強征，造成嚴重后果。

四是重依法補償輕長遠生計。土地是農民的命根子，是農村穩定的基礎。雖然現行的征地區片綜合地價明顯高于以往的年產值倍數補償標準，但經營性土地價格上漲較快，被征地農民心理落差增大，難以接受土地被低價征收、高價出讓的現實。一些農民講，征地補償價不但大大低于土地出讓價，還遠遠沒有菜價上漲快。為此，有條件時，適當讓利于民則更有利于土地征用，更有利于項目建設，更有利于社會穩定。

五是重征地效率輕程序規范。有的地方，為了加快項目建設，明知拆遷進行不下去，補償費用不能到位，卻出具承諾報市領導批轉職能部門辦理，結果是項目立了，“路條”有了，邊報批邊施工的目的達到了，但在運行中有的工程半途而停，有的投入運營但沒有兌現承諾，致使合法手續批不下來，形成了事實上的違法建設，造成了新的負面影響并留下諸多后遺癥。

六是重項目落地輕和諧穩定。

有的干部錯誤地認為，征地是為了給當地辦大事、好事，就忽視了依法依規，忽視了群眾權益，結果引發矛盾，好事辦成了錯事。如果說征地的具體行為都能嚴格規范，征地矛盾防范預警處理機制都能真正落實，群眾又何必舍近求遠地進京赴省上訪，甚至不惜以命抗爭？這充分說明我們的行為不夠規范，我們的信訪評估不夠到位，我們的預警防范機制還存在漏洞。

我們要把這些問題分析透、梳理順、把握準，切實把問題解決在初始，解決在當地，解決在平時。

三、洛陽市完善征地機制的構想

完善征地機制，一方面要充分肯定政府依照法定的權限和程序征用農民集體土地；另一方面要在制度上制約行政部門的權力，以保證被征地農民和集體的合法權益。

（一）強化各方法律地位。1.賦予集體土地與國有土地平等的權利。目前，對兩種公有制的土地不能“一視同仁”，形成嚴重的二元體制。這就要求賦予集體與國家平等的所有權、價值權、收益權，在堅持土地公有的前提下，實行“同地、同權、同價”。2.賦予農民參與征地談判的權利，使農民有知情權、參與權、監督權和申訴權，對政府征用土地的必要性、可行性、合法性進行有效的監督和制約。

（二）合理界定征地范圍。我國《憲法》和《土地管理法》規定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此對“公共利益”要有明確解釋和嚴格界定。1.明確公共利益的界限，嚴格控制征地范圍。把公共事業項目與經營贏利項目嚴格區分開來，避免贏利性項目搭乘公共利益的“便車”。2.明確“公益項目”與“贏利項目”的判別標準。在征地中要根據公益項目與贏利項目的區別，制定不同的安置政策和補償措施，以便更好地維護被征地農民的權益。

（三）規范政府管理職責。1.正確行使征地權力。征地權是國家的強制性行政權力，政府是這一權力的執行者和維護者，應當嚴格遵守征地用于公共利益的原則，不允許以國家建設的名義，牟取非法的超額利潤。2.通過土地規劃來調控建設用地。通過征收土地所得稅或土地增值稅，來調節土地市場的運行，真正發揮市場配置土地資源的基礎性作用。3.政府部門必須依法征地。在征地中要“為民謀利”，而不是“與民爭利”。要逐漸構建一套公正、合理、規范的征地程序和操作標準。

（四）堅持市場定價原則。從市場經濟的角度看，不管是誰來征用土地，實質都是土地使用權的轉移，必須依照市場價格給予合理的補償。1.嚴格執行土地管理法中按“平均年產值”倍數計算征地補償的規定，制定出更加合理、規范和能為多數人接受的計價方法。征地補償既要包括被征地者的直接損失，又要包括他們的間接損失；既要考慮被征地者的眼前利益，又要考慮他們的長遠生計。2.不應以農用地的價格來確定補償標準，而應以建設用地的價格來評估與確定補償標準，避免土地低價征收與高價出讓，差價過大讓農民難以接受的問題。3.農民作為弱勢群體，除按照市場機制補償外，還要對農民實行傾斜性保護政策，使他們在保證生存的基礎上，還能得到可持續發展。

（五）合理調配補償費用。分配征地補償費時，應合理規定集體留存的比例。在土地補償資金的分配中，鄉（鎮）、村、組層層截留的現象比較普遍；在資金的分配比例、發放時間、發放對象上隨意性較大。建議規范征地補償費的比例，在承包地被征用后，農民與集體可參照原先承包收益的比例分配補償費，并為失地農民建立穩定的社會保障制度。

（六）健全預警防范制度。補償安置糾紛是征地中最集中、最多發的矛盾。要按照信訪評估到位、審批程序到位、政策公開到位、補償安置到位的要求，建立健全征地糾紛仲裁和調處機制，暢通被征地農民利益申訴渠道，及時掌握和化解苗頭性、傾向性問題，防止征地矛盾積累激化。