發達國家國土空間規劃與開發綠色理念對我國的啟示

□喻鋒 張麗君

荷蘭：以空間管控提升開發質量

荷蘭國土空間規劃最大特色在于強調地域的自然生態性，以空間管控提升開發質量，突出水資源安全保障，注重生態規律與生態環境保護。

堅持空間開發干預戰略

荷蘭空間政策的出發點，是在任何可能情況下都要滿足對空間的需求，但同時要盡可能保持甚至提升空間的質量。其核心是三種干預戰略：一是集約化土地利用，特別是在城市地區，例如充分利用基礎設施地下和頂部空間以及有效利用商業區土地。二是土地多功能綜合利用，特別是在農村地區，例如蓄水、自然風光和娛樂等用途就特別適合綜合利用。三是城鄉空間改造，例如在城市重建居住區、重新區劃破舊失修的商業區、重新利用鐵路支線以及改變農業空間用途等。

制定空間質量七項準則

為了更好地營造和共享國土空間，荷蘭對國土空間質量的定義進行了拓展：空間質量不僅局限于關注更高的空間結構尺度，在公民個人層次上也要加以考慮；不能讓空間日趨單調和同構，而要通過保護自然、文化和歷史價值以及提倡多樣性和反差，讓民眾享受到其所期望的生活環境。

為此，荷蘭制定了七項空間質量準則以提升國土空間開發質量：一是空間多樣性。強調城鄉之間的空間差異，即城鄉環境和景觀的多樣化必須得以保持并加強其特征。二是經濟與社會功能性。強調生活、工作、休閑和旅行等功能不應相互排擠，而應相互協調、相互受益。三是文化多樣性。強調有足夠空間用于各種各樣的活動，以幫助個人和群體按照不同方式實現自我成長。四是社會公正。強調空間條件必須給每個人提供健康生活的機會，遏制社會群體之間和不同地區之間的不公正現象，保障低收入群體享受住宅、工作場所、休閑娛樂和便利出行等基本公共服務，縮小城鄉差距。五是可持續性。強調完好保持或積極恢復具有生態價值的城鄉空間系統，以保持經濟、社會和文化意義上的活力，為解決環境問題分擔義務。六是吸引力。強調通過設計和規劃來保持鄉村和城市的吸引力，不僅關注城市和景觀，還要重視將基礎設施納入城市和景觀的方式。七是人性準則。強調空間規劃的方式必須符合公眾的要求和認知，在建筑物密集地區進行空間規劃時要特別注意公共空間。

實施空間管控“輪廓線”政策

荷蘭在1958年的蘭斯塔德發展綱要中，明確提出優先發展蘭斯塔德地區，把該地區打造成一個多中心的“綠心”大都市，在不同城市之間建立綠色緩沖區隔離城鎮，繼承和保護原有的環狀城市帶風貌，保護城市圈內的農業地帶。其最突出貢獻在于提出了多中心“綠心”大都市的思想，該思想成為后來荷蘭歷次國土空間規劃的靈魂。此后，在2000年第五次國土空間規劃中，荷蘭又引入“輪廓線”政策，將國土分為紅線區(以建成區為主體)、綠線區(以生態區為主體)和過渡地帶，紅線之內是城市，紅線之外則是鄉村。

突出水資源“依水而進”

荷蘭陸域面積有40%低于海平面，在空間開發中水的管理極為重要。為此，荷蘭空間規劃中將改善安全性、控制洪水泛濫、保證淡水供應作為水資源政策的基本目標，強調要防治受污染的地下水和地表水，保持流域政策相互配套、協調一致，從保水、儲水和排水三方面提升水的質量。

日本：實現“美麗國土的管理與繼承”

日本國土面積大約有七成被森林覆蓋，孕育了豐富而多樣的生態系統。在第六次國土綜合開發規劃中，日本在空間規劃的基本理念和政策體系上，著力構建人類活動與自然發展相協調的物質循環系統，形成和維持健全的生態系統，建設有地區特色的景觀，無疑是其最大特色。

完善資源環境應對體系

為建設可持續發展的優美國土，日本明確將可持續發展作為國土空間規劃的主題，通過對國土資源進行多層次立體空間開發，鼓勵地區間多元化主體的聯合與協作，最終實現“美麗國土的管理與繼承”這一目標。

為此，日本系統地提出并完善了資源和環境問題應對政策：制訂與國土規劃相協調的景觀規劃；以流域圈為單位，綜合推進水循環體系維護和恢復、國土資源管理、水網與綠網形成；發揮森林與農地的多方面功能；推進對海洋和海岸帶的綜合管理；重新審視國土利用的宏觀平衡（森林、農地、居住用地等數量結構)，促進城市土地利用的秩序化和集約化；綜合運用“防止”、“回避”、“減輕”等方面的對策，盡量減少自然災害給國土帶來的損失；通過形成緊湊型城市結構、推進資源高效利用型地區發展等，減少資源使用量和廢棄物排出量、減少環境負荷。

建立廣域綠色生態網絡

為確保人與自然的和諧共生，日本要求各地以原生態地區為核心，形成綠色生態系統，把森林、耕地、城市綠地、水域、河湖、海洋等有機結合起來，實現自然資源的保護與再生利用。同時，加強對農村和山區的合理保護與妥善管理，制定持續利用河流湖泊沿岸地區、城市撂荒地或低效土地的具體方案。

在國家層面，突出保護世界自然文化遺產，遵守國際濕地保護條約，劃定自然環境保護區和國家森林公園，制定各類地區環境保護制度，確保地區環保規模，合理配置地區資源。

形成地區特色景觀

為打造獨具特色的美麗國土、創造綠色富饒的生活環境，日本將良好的自然景觀視為必不可少的基本要素。為此，日本要求地方社團主導制訂地區景觀規劃，引入綠化率等約束指標，保障規劃嚴格實施。同時，致力于使當地居民普遍形成良好景觀的基本理念，鼓勵多元化社會主體參與景觀環境教育活動，培養專業的景觀設計人才，推進形成良好景觀和水源充沛的綠化環境。在景觀項目開發之前，充分聽取當地居民、相關人員、專家的意見，實行環境影響評價機制。

對我國國土空間規劃和開發的啟示

將生態文明理念融入國土空間開發的全過程，需要堅持生態敏感性、建設適宜性、環境宜居性相互協同的原則，以資源環境承載力作為國土空間優化的基礎，以綜合整治工程作為國土空間修復的途徑，以生態文明制度作為國土空間保護的保障，形成國土生態屏障、重要生態功能區、基礎生態用地和生態網絡體系為主體的生態安全體系，實現經濟、環境、人居和諧的國土空間格局。

開展資源環境承載力評價?；诘匦巍夂?、水資源、優質耕地、地質環境、生態功能、環境容量和海岸海洋等資源環境要素，從資源環境對國土開發的限制性“短板”因素入手，綜合評價特定區域空間所能承載的國土開發規模和強度。同時，要從限制性區域中尋找國土開發的適宜空間，對城鄉建設和產業的空間布局加以引導。

保護國家基礎生態用地。以國家級自然保護區、世界自然與文化遺產保護區、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等為主體，將具有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等劃入基礎生態用地，嚴格禁止工業化和城鎮化開發。

優化重要生態功能區布局。基于主體功能區劃和生態功能區劃，優化重要生態功能區的數量和布局，特別是要在作為人口和經濟重心的東部地區新增重要生態功能區，提出未來重要生態功能區建設的總量目標，進一步增強水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護等生態功能。

構建國土生態安全屏障。以東北森林濕地生態屏障、北方防風固沙生態屏障、青藏高原生態屏障、黃土高原－太行山生態屏障、秦巴山地－岷山－橫斷山生態屏障、三峽庫區生態屏障、西南喀斯特地區生態屏障、長江中下游濕地生態屏障、南方森林生態屏障、東部沿海防護林生態屏障等十大屏障為主體，進一步強化生態防護功能，形成國家生態安全格局。

引導人口經濟集聚發展。兼顧效率與公平，以集聚開發促進區域均衡發展。引導人口和產業向經濟中心集聚，優化城鎮發展格局和重點產業布局，合理配置國土空間和資源。加強區域合作和城鄉統籌，加快邊疆地區開發開放，推進公益性基礎設施和環境保護設施建設，優先配置民生設施空間，促進基本公共服務均等化。

構建城市生態網絡體系。以道路、河流或綠帶為基礎，構建由縱橫交錯的廊道和生態斑塊有機構建的城市生態網絡體系，增強城市生態系統格局的空間整體性和內部關聯性，緩解熱島效應、減少噪聲、改善空氣質量，劃定城市生態控制線，進一步改善人居環境。

構建海洋生態保護紅線。推進海洋生態紅線空間管護，合理規劃圍墾用?？臻g，限制灣內填海和填海連島，節約集約利用海岸線和海域資源，加強近岸海域環境保護與治理，有效控制陸海污染源，優先配置水生野生動物和水產資源保護空間，構筑以沿岸山體和沿海綠化帶為主體的區域生態安全體系。

實施國土綜合整治工程。整合土地整治、河道整治、環境整治等專項工程，在農村地區、城市化地區、重要生態功能區、礦產資源開發集中區、海岸帶和海島，重點實施國土綜合整治，改善人居生活環境，修復受損生態系統，促進生態保護，優化開發結構和布局，強化國土開發利用與資源環境承載力匹配程度，提高國土開發效益和效率。

建立健全生態補償制度。以國家重要生態功能區為重點，完善生態轉移支付，提高生態轉移支付的資金使用效益和生態效益。以保護生態功能為目標，以集體所有的森林、草原、濕地等生態系統為載體建立統一的生態補償制度，合理提高生態補償標準，強化生態補償資金的直補機制。